I SA/Wa 3036/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Powiatu [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19.60 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w O., utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności ww. nieruchomości. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa reformująca", decyzją z [...] lutego 2016 r. znak [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności ww. nieruchomości. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność dokładnego zbadania zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego ww. nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności ww. nieruchomości. Rozpoznając odwołanie Powiatu [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z powyższym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestię stanowi ustalenie, czy przedmiotowa działka nr [...], obręb O., była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Bezsporny w niniejszej sprawie jest jedynie fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego. Opisana działka stanowiła współwłasność J. N. i K. N. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że aktualnym właścicielem ww. działek jest M. N. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Droga nr [...] relacji [...] - [...], miała status drogi wojewódzkiej, co wynika z rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. Nr 151). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Rozpatrując kolejne z przesłanek wywłaszczenia, tj. okoliczność zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. organ II instancji wskazał, że przesłanka ta nie została spełniona. W trakcie postępowania odwoławczego, wobec powstałych wątpliwości co do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., została wykonana w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez geodetę uprawnionego – A. G. opinia geodezyjna, która nie potwierdziła zajęcia przedmiotowych działek pod ww. drogę nr [...] relacji [...] - [...]. Z opinii tej wynika, iż na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy działka była bądź nie była zajęta pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Materiały z archiwalnego operatu wykonanego w 1984r. wskazują, że działka powstała w związku z wydzieleniem (planowanym wywłaszczeniem) gruntów pod przebudowę (poszerzenie) drogi lokalnej [...] - [...]. Ze sprawozdania technicznego wynika, że podczas trwania prac pomiarowych droga była w trakcie budowy. Na podstawie szkiców polowych z pomiaru terenowego wykonanego w sierpniu 1983r. w celu rozgraniczenia, nie jest możliwa ocena, czy wówczas, teren ww. działek faktycznie zajęty był pod drogę. Odbitka mapy zasadniczej z dnia [...] września 2018r., identyfikator zasobu [...] wskazuje, że na terenie działek nr [...] i [...] znajduje się pobocze (działki wkreślone kolorem zielonym), natomiast na podstawie treści mapy nie można jednoznacznie ocenić, czy na terenie działki znajdują elementy pasa drogowego. Prawdopodobnie mapa zasadnicza została założona w 1984r., natomiast należy przyjąć, że odbitka mapy przedstawia stan archiwalny z daty wykonania kopii, tj. z dnia [...].09.2018r. Mapa zasadnicza jest "mapą żywą", podlegającą bieżącej aktualizacji, wszelkie zmiany w treści mapy są nanoszone i usuwane na bieżąco, a odbitka tej mapy wykonana w 2018r. przedstawia treść mapy obejmującą zmiany wprowadzone na przestrzeni lat od założenia mapy, do wykonania kopii. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się także zdjęcie lotnicze z 1995r., jednak jakość wydruku i rozdzielczość zdjęcia nie pozwalają na ocenę, czy działka była zajęta pod drogę. W aktach sprawy znajdują się także wypisy z rejestru gruntów wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., wyrysy z mapy ewidencyjnej z dnia [...].09.2018r. oraz wypis z wyrysem wg stanu na dzień [...].08.2012r., z których wynika, że działka stanowi użytek drogowy - dr, jednak nie przesądza to jednoznacznie o faktycznym istnieniu drogi na tej działce w dacie 31.12.1998r. Dane takie mogły zostać wprowadzone do operatu ewidencyjnego np. na podstawie archiwalnego operatu wykonanego w 1984r. powstałego w związku z wydzieleniem gruntów pod przebudowę drogi [...]-[...]. Ww. opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w przepisie. Niespełnienie choćby tylko jednej z przesłanek musi skutkować decyzją odmawiającą stwierdzenia nabycia własności. Tym samym niecelowe jest badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Wobec powyższego, analizując materiał znajdujący się w aktach sprawy w kontekście przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ stwierdził, że wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, nie zostało wykazane zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Powiat [...] zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej: 1) naruszenie i niezastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r – poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz, że nie została zajęta pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r., 2) naruszenie art. 77 kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na niejednoznacznej oraz nie dającej żadnej odpowiedzi opinii biegłego, 3) naruszenie art. 84 kpa poprzez niepowołanie dowodu z opinii innego biegłego, 4) naruszenie art. 80 kpa, poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie polegającą na tym, że treść istniejących w sprawie dokumentów wskazujących na to, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną została zinterpretowana w sposób dowolny w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, 5) naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie jednoznaczne faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 6) naruszenie art. 75 kpa, poprzez niedopuszczenie w sprawie innych dowodów, które umożliwiłyby dodatkowe wyjaśnienie sprawy. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Stosownie do art. 135 pppa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 kpa), co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) ma dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzającą. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. W takich ramach prawnych, w ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niesporne jest, że została spełniona przesłanka własności o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z13 października 1998 r. Nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych J. N. i K. N. Odnośnie natomiast przesłanki zajęcia pod drogę publiczną organ oparł się na opinii geodety A. G. uznając ją za wiarygodną i nie dającą podstawy do przyjęcia, że przedmiotowe działki zostały zajęte pod drogę publiczną. Co do przesłanki wykonywania władztwa, wobec nie ustalenia iż doszło do zajętości na drogę publiczną, organ odstąpił od jej badania trafnie zresztą wskazując, że wszystkie 3 przesłanki muszą być spełnione łącznie. Sąd nie podziela wywodów organu w zakresie oceny dowodu w postaci opinii z [...] kwietnia 2019 r. Słusznie wskazuje skarżący, że opinia ta w żadnym razie nie daje odpowiedzi na pytanie czy przedmiotowa działka była zajęte pod drogę publiczną w określonej dacie. Wprost przeciwnie wynika z niej, że okoliczności te nie dają się w sposób pewny ustalić. Oznacza to, że opinia nie jest przydatna do celu jakim było ustalenie czy przedmiotowe działki były zajęte pod drogę publiczną. Należy zwrócić uwagę że sama geodeta wskazuje, że przedmiotowa działka została wydzielona w związku z planowaną przebudową (poszerzeniem) drogi lokalnej [...]-[...] i że podczas prac pomiarowych droga była w trakcie budowy. Niezrozumiałe jest w ocenie Sądu z jakich powodów opiniująca nie mogła ustalić nawet obecnie czy działka znajduje się w pasie drogi przy jednoczesnym stwierdzeniu, że działki [...] i [...] zajęte były pod uprawę ogórków – co wynika ze strony internetowej wymienionej w opinii. Zwrócić należy uwagę, że skoro droga była budowana prawdopodobnie w 1984 r. (z tej daty były pomiary) to została wybudowana do końca 1998 r. Nie ma w aktach dowodu, że była następnie przebudowywana, co może oznaczać, że jej przebieg na gruncie nie uległ zmianie. W takiej sytuacji prawdopodobne byłoby że jej obecny przebieg odpowiada stanowi zajętości na datę 31 grudnia 1998 r. Wskazane przez opiniującą zdjęcia street view były sporządzane na określoną datę więc także mogą być uwzględnione przy ustaleniu czy doszło do zajęcia tej działki na drogę. Pomocna przy ustaleniu tych kwestii tym byłaby także metryka drogi, której w aktach brak. W postępowaniu dowodowym organ może przecież dokonywać wnioskowania na podstawie różnego rodzaju dowodów. Nie musi posiadać wprost dowodu na daną okoliczność w sytuacji w której okoliczność istotna w sprawie może być wywiedziona z innego wiarygodnego dowodu. W niniejszej sprawie organ wadliwie ocenił opinię, przyjmując, że sam status biegłego i charakter dokumentu w postaci opinii jako dokumentu urzędowego przesądza o wiarygodności dowodu, podczas gdy dowód ten jest nieprzydatny do rozstrzygnięcia kwestii zajętości danych działki na drogę publiczną. Organ nie ocenił innych dowodów w tym danych z ewidencji gruntów, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów czy protokołu z okazania granic. Wnioski jakie wysnuł z tego jednego dowodu tj. opinii geodety nie są do zaaprobowania przez Sąd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności zażąda metryki drogi, następnie dopuści dowód z opinii innego geodety który w sposób nie budzący wątpliwości odpowie na pytanie czy na datę 31 grudnia 1998 r. działka wchodziła w skład drogi publicznej. Następnie organ oceni wszystkie dowody zebrane w sprawie. O ile będzie to konieczne organ ma obowiązek przeprowadzenia innych dowodów o ile przeprowadzone w powyższym zakresie postępowanie nie byłoby wystarczające. Jak trafnie wskazuje skarżący dowodami w sprawie nie muszą być wyłącznie dokumenty ale i dowody osobowe. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ppsa Sąd uchylił obie decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa oraz § 14 pkt 1 ppkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1667). Wyrok wydano na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczanie Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 374 ze zm.).