I SA/Wa 304/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Kleiber Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w R. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uznania dotacji za bezzwrotną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury z dnia [....] sierpnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury na rzecz Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w R. kwotę 4100 (cztery tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Sa/Wa 304/04 UZASADNIENIE W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Parafia Ewangelicko-Augsburska w R. wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Kultury z dnia [....] stycznia 2004 r. nr [...] i decyzji tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydanych w sprawie uznania za bezzwrotną dotacji przyznanej do prace remontowo-konserwatorskie wykonane w kościele ewangelicko-augsburskim w K. przy ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Jak wynika ze zgromadzonego przez organ w niniejszej sprawie materiału dowodowego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] – wydaną na zasadzie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm. ) - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w R. wykonanie prac remontowo-konserwatorskich przy zabytkowym kościele ewangelicko-augsburskim w K. przy ulicy [...] w zakresie dotyczącym remontu więźby dachowej i pokrycia dachu, remontu obróbek blacharskich, wymiany zniszczonych tynków na elewacjach oraz wykonanie opaski odwadniającej wokół kościoła dla właściwego odprowadzenia wody opadowej. Podczas oględzin obiektu w dniu 20 października 2000 r. proboszcz parafii złożył do protokołu oświadczenie, iż parafia nie może zrealizować nakazanych w/w decyzją prac z powodu braku środków finansowych. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał – na zasadzie przepisu art. 31 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy – decyzję z dnia [...] października 2000 r. nr [...] o wykonaniu remontu zastępczego kościoła w zakresie: wymiany tynków na elewacjach, wykonania właściwego odprowadzenia wody z najbliższego otoczenia kościoła, wymiany obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, remontu i konserwacji więźby dachowej, wymiany pokrycia dachów i hełmów oraz odnowienia wnętrza kościoła. Ponadto w dniu [...] maja 2001 r. ten sam organ – na zasadzie przepisu art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 powołanej ustawy - wydał decyzję nr [...] orzekając w niej o kontynuacji remontu zastępczego w kościele w zakresie naprawy tynków wewnętrznych, wykonania nowej podsufitki we wnętrzu, remontu i częściowej wymiany stolarki drzwiowej, wymiany stolarki okiennej i wykonania instalacji elektrycznej oraz wodnokanalizacyjnej w samym budynku kościoła. W związku z prowadzonym remontem Parafia Ewangelicko-Augsburska w K. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] listopada 2001 r. o uznanie poniesionych przez Służbę Konserwatorską nakładów za dotację bezzwrotną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Kultury powyższy wniosek częściowo uwzględnił tj. w stosunku do kwoty w wysokości [...] zł uznał koszty wyłożone przez Skarb Państwa na parce remontowo-konserwatorskie w kościele ewangelicko-augsburskim w K. za dotację bezzwrotną, w stosunku zaś do kwoty w wysokości [....] zł - odmówił uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że zakres prac wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w decyzji orzekającej o wykonaniu remontu zastępczego ze środków państwowych był szerszy, niż określony w nakazie z dnia [...] lutego 2000 bowiem dotyczył także odnowienia wnętrz kościoła, czego nie przewidywał wspomniany nakaz. Działanie takie Minister uznał za nieprawidłowe, gdyż nie możliwe jest przystąpienie do wykonania robót ze środków państwowych poza zakres prac określonych w nakazie. Również za niewłaściwe uznano orzeczenie z dnia [...] maja 2001 r. o kontynuacji remontu zastępczego. Wskazano przy tym, że objęte tym orzeczeniem m. in. prace związane z instalacją elektryczną i wodnokanalizacyjną nie można uznać za prace mające na celu zachowanie substancji zabytku ani przywracające jego zabytkowy charakter. W związku z powyższym z zestawienia ogólnych kosztów remontu kościoła w wysokości [...] zł, wyłożonych przez Państwo na prace remontowo-konserwatorskie, za dotację bezzwrotną organ uznał kwotę [....] zł zaś z uznania tego wyłączył rachunki, które wykraczały poza roboty konserwatorskie określone w nakazie nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r oraz rachunki, z których nie można było jednoznacznie wydzielić prac przyporządkowanych przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do robót I i II etapu, szczegółowo przy tym odnosząc się do każdego z tych rachunków. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Minister wskazał przepis art. 31 ust. 4 w/w ustawy o ochronie dóbr kultury stanowiący, że minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli roboty konserwatorskie nie przynoszą korzyści z punktu widzenia gospodarczego, może uznać wyłożone przez Państwo koszty w całości lub w części za dotację bezzwrotną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2004 r. wydaną w związku z wnioskiem Parafii złożonym w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. W decyzji tej organ, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia i oceny, dodatkowo podniósł, że przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji o kontynuacji remontu zastępczego w zakresie prac nie wymienionych w nakazie a ujawnionych po rozpoczęciu remontu i koniecznych do jego wykonania. Jeśli wojewódzki konserwator zabytków uznał taką konieczność i posiadał środki finansowe niezbędne do wykonania prac, ale tylko konserwatorskich i to innych niż określone w nakazie, powinien wydać nowy nakaz i nową decyzję o przystąpieniu do wykonania tych robót ze środków państwowych. Podkreślono też, że decyzja o wykonaniu zastępczym, wydana w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy musi dokładnie odpowiadać w zakresie przedmiotowym treści nakazu. Oba rozstrzygnięcia pozostają bowiem w ścisłym związku. W rezultacie Minister stwierdził, że spłata kosztów wykraczających poza koszty prac ujętych w nakazie winna obciążać adresata nakazu, zgodnie bowiem z przepisem art. 25 cytowanej ustawy właściciel lub użytkownik zabytku, w zakresie określonym przepisami prawa, obowiązany jest dbać o jego zachowanie a w szczególności zabezpieczyć go przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której Parafia Ewangelicko-Augsburska wnosiła o uchylenie obu decyzji Ministra Kultury. W skardze podniesiono, że Parafia nie może ponosić konsekwencji wynikającej z błędnych działań organów administracji państwowej a ponadto w sytuacji konieczności rozszerzenia zakresu remontu oraz zaniechania przez Konserwatora Zabytków formalności w tym zakresie i jego samowoli, Minister powinien obligatoryjnie a nie uznaniowo pokryć całkowity koszt remontu kościoła Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, co skutkowało w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej ją. Główną podstawą rozstrzygnięcia w przypadku obu decyzji Ministra był cytowany wyżej przepis art. 31 ust. 4 uchylonej już ustawy o ochronie dóbr kultury, który stwarzał Ministrowi Kultury możliwość uznania, w uzasadnionych wypadkach, wyłożonych przez Państwo kosztów na remont obiektu zabytkowego w całości lub w części za dotację bezzwrotną. Sformułowanie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż wydane na jego zasadzie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy a zatem kontrola takiej decyzji ze strony sądu administracyjnego sprowadzała się do ustalenia, czy organ przy wydawaniu tego rodzaju orzeczenia nie przekroczył granic swobody uznania administracyjnego i czy uzasadnił swój pogląd dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że jej uzasadnienie nie obejmuje całokształtu sprawy a zatem zawarte w niej rozstrzygnięcie przekracza granice uznania administracyjnego. Uzasadnienia obu decyzji sprowadzają się jedynie do oceny prawidłowości i w związku z tym legalności decyzji wydanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących remontu zastępczego a ponadto segregacji prac, które zostały objęte nakazem z dnia [...] lutego 2000 r. od prac pozostałych wykonanych w zabytkowym kościele w K. Tego rodzaju uzasadnienie decyzji można by uznać za prawidłowe w sytuacji, gdyby Minister Kultury był zobligowany przepisami ustawy do udzielenia dotacji bezzwrotnej na prace konserwatorskie, w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy przepis stwarza organowi możliwość samodzielnego zadecydowania o uznaniu wydatkowanych na remont kościoła środków za dotację bezzwrotną i uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku od ustalenia, że przedmiotowy przypadek ma charakter "uzasadniony", uzasadnienie - wydanej w tym trybie decyzji - musi odnosić się do całokształtu sprawy. W związku z powyższym organ winien wziąć w swoich rozważaniach pod uwagę i wyraźnie odnieść się do występującego w tym przypadku zagadnienia, że negatywne w skutkach dla skarżącej decyzje, nota bene uznane przez Ministra Kultury za wadliwe z punktu widzenia prawa, zostały wydane przez służby mu podlegle. Na dzień dzisiejszy przy tym decyzje te pozostają nadal w obrocie prawnym, bowiem pomimo uznania ich za wadliwe, organ centralny nie podjął w tym zakresie żadnych działań nadzorczych. Nadmienić w tym miejscu również wypada, że decyzja z dnia [...] maja 2001 r. została doręczona innej parafii niż zainteresowana bowiem parafii ewangelicko-augsburskiej w L., podczas gdy decyzja obejmująca wspomniany nakaz z dnia [...] lutego 2000 r. skierowana została do parafii ewangelicko-augsburskiej w R. i w K. Uszło również uwagi organu, że skarżąca - działając w zaufaniu do organów Państwa - miała prawo zakładać, iż wydane w niniejszej sprawie przez służby konserwatorskie decyzje, dotyczące konserwacji obiektu mają oparcie w przepisach prawa. Decyzje te wydawały bowiem służby wykwalifikowane i podlegające nadzorowi organu centralnego. Nie odniesienie się zatem w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji do powyższych aspektów sprawy prowadzi do wniosku, że wybór dokonany przez organ w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego, nie został właściwie umotywowany a w związku z tym sprawa nie została w pełni wyjaśniona. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zapadłe rozstrzygnięcie naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.