I SA/Wa 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta N. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o opłatach z tytułu użytkowania gruntów oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu dla [...] Zakładów Przemysłu [...] w N. opłaty rocznej za istniejące w dniu 1 stycznia 1986 r. prawo użytkowania gruntu stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni [....] ha [...] a [...] m², położoną w N., w części odpowiadającej działkom nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo N., podnosząc iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła las w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. RP Nr 63, poz. 494), a zatem nie miały do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w dniu 3 października 1953 r. Minister Leśnictwa działając na podstawie art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) rozpatrzył wniosek Ministra Przemysłu Lekkiego i wydał zarządzenie nr [...] o wyrażeniu zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Centralnemu Zarządowi Przemysłu [...] w L, pod budowę Kombinatu [...] w N., nieruchomości leśnej o powierzchni [...] ha, położonej w oddz. [...] (ur.[...]) i w oddz. [...], [...], [...] i [...] Nadleśnictwa N. Przekazanie terenu nastąpiło protokółem zdawczo-odbiorczym w dniu 14 października 1953 r. Naczelnik Miasta N. decyzją z dnia [...] września 1978 r. orzekł o wygaśnięciu N. "[...]" w N. prawa użytkowania położonej w N. działki ewidencyjnej nr [...] jako zbędnej użytkownikowi oraz ustalił opłaty z tytułu użytkowania przez ten podmiot działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1986 r. Naczelnik Miasta N., wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, ustalił dla [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w N. opłaty roczne za istniejące w dniu 1 stycznia 1986 r. prawo użytkowania działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Podstawowa okoliczność, która wymaga wyjaśnienia w tej sprawie, wiąże się z ustaleniem, czy nieruchomość objęta zarządzeniem Ministra Leśnictwa z dnia 3 października 1953 r. odpowiada nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Jeśli działka ta została objęta wymienionym zarządzeniem, to wbrew twierdzeniom Nadleśnictwa N., późniejsze ustalenie opłat z tytułu jej użytkowania nastąpiło prawidłowo na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja o opłatach za użytkowanie lub zarząd jest bowiem następstwem istnienia prawa do gruntu ustanowionego w sposób prawem przewidziany. Wyjaśnienia wymaga również kwestia następstwa prawnego, bowiem zarządzeniem z dnia 3 października 1953 r. nieruchomość została przekazana na rzecz Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w L. i nie wiadomo na jakiej podstawie stroną późniejszych postępowań administracyjnych stały się [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" w N. Z pisma syndyka N. "[...]" z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika, że proces upadłości tych Zakładów zakończył się w 1999 r. i cały majątek został zlikwidowany. W aktach sprawy brak stosownego postanowienia sądu w przedmiocie upadłości [...] Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w N. Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nie powiadomił stron o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwiając im czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów (art. 10 k.p.a.). Minister stwierdził także, że w aktach sprawy brak jest informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości, zaś dołączone wypisy z rejestru i ewidencji gruntów nie mogą stanowić jedynego dowodu potwierdzającego stan własności. Konkludując Minister Transportu i Budownictwa uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta N. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2004 r. z powodu naruszenia przez nią przepisów prawa i interesu prawnego skarżącego. Burmistrz podniósł, że w trakcie postępowania przed Wojewodą [...] zebrano wystarczające dowody do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Przekazanie zarządzeniem Ministra Leśnictwa z dnia 3 października 1953 r. spornych nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w L. pod budowę Kombinatu [...] w N. dawało podstawę do ustalenia opłat z tytułu użytkowania na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadleśnictwo N. potwierdza ten fakt w swoim odwołaniu. [...] Zakłady Przemysłu Skórzanego w N. dysponowały prawem użytkowania wieczystego na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. Prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych. Kwestia następstwa prawnego musiała być przedmiotem postępowania przy wydawaniu tej decyzji. Z tego powodu wyjaśnianie kwestii następstwa prawnego pomiędzy Centralnym Zarządem Przemysłu [...] w L. i [...] Zakładami Przemysłu [...] "[...]" w tym postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Brak w aktach sprawy postanowienia sądu o upadłości N. "[...]" nie ma żadnego znaczenia w sprawie dotyczącej decyzji Naczelnika Miasta N. z 1986 r. Nieruchomości będące przedmiotem postępowania zostały nabyte przez Miasto N. od syndyka masy upadłości N. "[...]" umową notarialną z dnia 30 grudnia 1998 r. i wpisane w księgach wieczystych. Dokumenty te, jak i inne dotyczące zmiany numeracji nieruchomości w wyniku podziału znajdują się w aktach sprawy. Ujawniony w aktach stan prawny nie uległ zmianie i jest aktualny. Wojewoda [...] pismem z 4 listopada 2004 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest nieuzasadniony. Minister Transportu i Budownictwa bezpodstawnie przyjął, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odpowiadając na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż t, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co wynika z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. III RN 7/99 (OSNAPU 2000, nr 9, poz. 338), w którym przyjęto, że "przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a.". Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Transportu i Budownictwa nie przekroczył przyznanego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. wskazał, jakie dodatkowe czynności oraz ustalenia winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wskazania te w ocenie Ministra wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Pogląd ten Sąd podzielił. Zarzut skarżącego, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a. jest uzasadniony. Istotnie w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody z dnia listopada 2004 r., skierowane następnie do stron i uczestników postępowania, zawiadamiające stosownie do art. 10 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału. Niemniej nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu błędnego ustalenia przez organ drugiej instancji naruszenia art. 10 k.p.a. Okolicznością o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie, co w pierwszym rzędzie podnosi w swojej decyzji Minister Transportu i Budownictwa i skarżący nie kwestionuje w skardze, jest ustalenie czy nieruchomość objęta zarządzeniem z dnia 3 października 1953 r. odpowiada nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Przeprowadzenia tych koniecznych dla prawidłowego zakończenia sprawy ustaleń skarżący nie kwestionuje. W ocenie Sądu ustalenie, czy objęte decyzją o opłatach z 1986 r. działki były równocześnie tymi, których dotyczy wymienione zarządzenie pozwoli na rozstrzygnięcie, czy była podstawa prawna do ustalenia opłat. Wbrew temu co stwierdzono w skardze Minister nie zakwestionował dopuszczalności ustalenia opłat z tytułu użytkowania. Stwierdził tylko, że jeżeli przedmiotowe nieruchomości zostały oddane w użytkowanie i zarząd Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w L., to nawet gdy stanowiły teren leśny mogły być objęte przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestia następstwa prawnego po Centralnym Zarządzie Przemysłu [...] w L. nie została wyjaśniona w tej sprawie. Okoliczność, że zostało to ustalone w innym postępowaniu administracyjnym nie zwalniało Wojewody [...] od przedstawienia odpowiednich dokumentów w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji Naczelnika Miasta N. z dnia [...] sierpnia 1986 r. W ocenie Sądu prawidłowo też Minister przyjął, że jednym z dokumentów sprawy powinno być postanowienie w przedmiocie upadłości N. "[...]" w N. Organ II instancji wskazał na konieczność ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości uznając, że niewystarczające jest oparcie się na rejestrach z ewidencji gruntów. Skarżący kwestionuje tę potrzebę i podaje, że rozstrzyga to akt notarialny z 30 grudnia 1998 r. Skarżący pomija, iż wspomniany akt notarialny obejmuje szereg działek, w tym działki nr [...] i [...], powstałe z działki nr [...] na mocy decyzji z [...] lipca 1992 r. Zważywszy, że wymienioną ostatnio decyzją dokonano podziału działki nr [...] na działki [...], [...], [...], [...] i [...] i co do nich prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1986 r. o opłatach, to uznać należało, że zachodzi potrzeba ustalenia, jaki jest stan prawny pozostałych nieruchomości, powstałych z działki nr [...]. Powyższe okoliczności uzasadniały stanowisko Ministra Transportu i Budownictwa co do konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).