I SA/Wa 304/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. J. i M. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. J. i M. J. reprezentowanych przez B. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2010 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. i M. J., w wysokości [...] zł, za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...], zajętą pod drogę publiczną utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...].02.2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że działka nr [...] położona w Z., zajęta pod drogę publiczną, z dniem 1.01.1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Decyzją z dnia [...].03.2007 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J. J. i M. J., w wysokości [...] zł, za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...], zajętą pod drogę publiczną. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. J. i M. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.20 r. nr [...]. Pismem z dnia [...].12.2008 r. J. J. i M. J. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5, pkt 7 i pkt 8 Kpa. Decyzją z dnia [...].04.2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku J. J. i M. J., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2006 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2010 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. nr [...]. Pismem z dnia [...].01.2011 r. J. J. i M. J., reprezentowani przez B. J., złożyli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2010 r. nr [...] podnosząc, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. powinna być uchylona z urzędu z uwagi na to, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].04.2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania oraz mając na uwadze, że obecnie właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1494), organ odwoławczy podniósł, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 Kpa. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do art. 147 Kpa wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, jednak na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 145a § 1 Kpa wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Przepis art. 148 § 1 Kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...].07.2009 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał J. J. i M. J. do wskazania w jakim terminie powzięto wiadomość o wystąpieniu wskazanych we wniosku z dnia [...].12.2008 r., przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5, 7 i 8 Kpa. W odpowiedzi na powyższe J. J. i M. J. w piśmie z dnia [...].07.2009 r. wskazali, iż wiadomość o przyczynach uzasadniających wznowienie postępowania, uzyskali z wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].12.2008 r. sygn. akt [...]. Sąd powołanym powyżej wyrokiem z dnia [...].12.2008 r. sygn. akt [...] w sprawie z powództwa J. J. i M. J. przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę Powiatu [...], o zapłatę, odrzucił pozew w części obejmującej żądanie odszkodowania za zajęcie nieruchomości powodów pod drogę publiczną i bezumowne korzystanie oraz oddalił powództwo w pozostałej części. A zatem wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Tym samym spełnione zostały formalnie przesłanki do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 Kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Aby skutecznie wykazać zaistnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa muszą łącznie wystąpić trzy przesłanki: w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód, sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu (chyba, że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3 Kpa, tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste lub wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa) oraz na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną. Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie, jeżeli zatem nawet jedna z nich nie wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1811/05, LEX nr 204790). Natomiast skarżący nie powołali we wniosku o wznowienie postępowania żadnego orzeczenia sądu lub innego organu, które stwierdzałoby, iż jakikolwiek dowód, na którym oparły się organy był fałszywy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 Kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy warunki. Po pierwsze: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie: "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie: "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.06.201 Ir. sygn. akt I SA/Wa 1426/2010, LexPolonica nr 2600307). Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazali takich nowych dowodów i okoliczności faktycznych, natomiast powołany przez nich wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].12.2008 r. sygn. akt [...] nie istniał w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. W świetle art. 145 § 1 pkt 7 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Zdaniem organu odwoławczego organ wojewódzki prawidłowo wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, by jakikolwiek organ lub sąd rozpatrywał zagadnienie wstępne, które miałoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie zaś powołanej przez strony we wniosku o wznowienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Strony we wniosku o wznowienie postępowania powołały się na wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...].12.2008 r. sygn. akt [...], jednakże orzeczenie to nie było podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących, iż postępowanie powinno być wznowione z urzędu (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa) z uwagi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2006 r. organ podniósł, iż kwestia wznowienia postępowania z urzędu jest zagadnieniem odrębnym, nie podlegającym ocenie w niniejszym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony. Należy przy tym zauważyć, że wznowienie postępowania z urzędu nie jest ograniczone terminem określonym w art. 148 Kpa. Dlatego też organu uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przyczyny wznowienia postępowania, na które powoływali się skarżący, a zatem zastosowanie ma przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. J. i M. J. zarzucając jej naruszenie art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 4 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 145 § 1 pkt 8 Kpa z uwagi na nietrafną i niezgodną ze słusznym interesem skarżących interpretację ich pism z dnia [...] czerwca 2010 r. złożonego wprawdzie w innej sprawie Wojewody [...] – nr [...], w którym powołali jako podstawę wznowienia ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2006 r. o nabyciu z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w Z., oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez SR w Z., stanowiącą współwłasność skarżących i z dnia [...] lipca 2010 roku złożonego w niniejszej sprawie, przez przyjęcie, że w pismach tych obecnie skarżący wnieśli o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie z uwagi na treść cytowanej wyżej ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. podczas, gdy prawidłowa ich wykładnia wskazuje na to, że jako podstawę wznowienia przywołano w nich w wymaganym terminie uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., która stanowiła podstawę wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania przez organ pierwszej instancji oraz drugiej instancji, której to decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] skarżący domagali się uchylenia w wyniku wznowienia postępowania, przy czym jedynie dla podkreślenia wagi przywołanej podstawy wznowienia podkreślili, że może stanowić ona nawet, (również), podstawę wznowienia postępowania w sprawie z urzędu i wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego zapoznania Wojewodzie [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Dopiero stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia kwestionowanej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). W przeciwnym razie, tj. gdy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 Kpa, odmawia jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowieniową dotyczącą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną skarżący podali art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5, pkt 7 i pkt 8 Kpa. Przy czym zdaniem sądu organy rozpatrujące przedmiotową sprawę słusznie uznały, że podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 7 Kpa nie zaistniały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa). W tym kontekście należy podkreślić, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony (tak jak w przedmiotowej sprawie) wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Organ nie może zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas "System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne" wyd. C. H. Beck, INP PAN, Warszawa 2010). We wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący uzasadniając podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa powołały się na wyrok Sądu Rejonowego Z. z dnia [...].12.2008 r. (sygn. akt [...]) jednak orzeczenie to, co słusznie podniosły organy nie było podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., ponieważ wyrok ten nie istniał wtedy w obrocie prawnym (nie było go). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących tego, iż postępowanie dotyczące uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2007 r. przyznającej odszkodowanie za działkę [...] powinno być wznowione z urzędu z uwagi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.206 r. orzekającą o tym, że działka nr [...] położona w Z. zajęta była pod drogę publiczną i z dniem 1.01.1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...], Sąd uznał je za nieuzasadnione. Sąd w tej sprawie podzielił stanowisko organu, uznając iż kwestia wznowienia postępowania z urzędu jest zagadnieniem odrębnym, nie podlegającym ocenie w niniejszym postępowaniu prowadzonym na wniosek strony. Możliwość wznowienia postępowania z urzędu istnieje zawsze, bo nie jest ograniczona terminem określonym w art. 148 Kpa. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przyczyny wznowienia postępowania, na które powoływali się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania, a zatem organ właściwie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd zauważa, że z pisma skarżących z dnia [...] lipca 2010 r. wynika wyraźnie, że wnoszą oni o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. z urzędu. Zatem zarzut skargi, że organ mylnie przyjął, że skarżący wnieśli o wznowienie przedmiotowego postępowania z urzędu (co nie jest zgodne z ich intencją) a w powyższym piśmie skarżący jedynie dla "podkreślenia wagi przywołanej podstawy wznowienia podkreślili, że może ona także (również) stanowić podstawę wznowienia z urzędu" nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd jeszcze raz podkreśla, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji jest związany żądaniem w nim zawartym i nie może go samodzielnie modyfikować. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W podanych przez stronę we wniosku okolicznościach faktycznych i prawnych organ miał obowiązek ustalić czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Oczywiście organ ma uprawnienie w myśl art. 147 Kpa do wznowienia postępowania z urzędu, o ile stwierdzi, że istnieje ku temu podstawa. Niedopuszczalne jest jednak mieszanie trybów postępowania. Odrębnym więc zagadnieniem, wykraczającym poza granice przedmiotowej sprawy jest to, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu. W ramach niniejszego postępowania administracyjnego, którego przedmiot określony został treścią wniosku, organy administracji rozpatrzyły całokształt okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej i drugiej instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.