I SA/Wa 304/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r. nr KOC/7995/Op/24 w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 listopada 2024 r., nr OPSVII.5100.515.2024. I SA/Wa 304/25 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 września 2024 r. M. S. (zw. dalej "Skarżącym") wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia 15 listopada 2024r. nr OPSVII.5100.515.2024 Prezydent m. st. Warszawy, odmówił przyznania Skarżącemu zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, iż wnioskodawca nie spełnia warunków niezbędnych do przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego, w szczególności przebywa on w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. nr KOC/7995/Op/24 po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024r. poz. 1283). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały, w takim przypadku, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Natomiast, jak wskazał dalej organ, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza: całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, natomiast zgodnie z pkt 7 niezdolność do pracy z tytułu wieku - osiągnięcie wieku emerytalnego określonego w art. 24 ust. 1 oraz w art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461). Kolegium wskazało, że Skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 września 2024 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności ustalił datę ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 maja 2021 r. do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej dotychczasową ważność tj. do dnia 31 marca 2025r. W rozpoznawanej sprawie, jak wykazał organ I instancji, Skarżący jest osobą w kryzysie bezdomności i nie osiąga żadnych dochodów. Z akt sprawy wynika, że od dnia 3 listopada 2023 r. przebywała on w Areszcie Śledczym w [...], z którego został z dniem 18 lipca 2024 r. zwolniony z powodu zastosowania środka zabezpieczającego wobec tymczasowo aresztowanego. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt VIII K 36/24, utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II AKz 302/24 umorzone zostało postępowanie karne wobec M. S. z uwagi na zniesioną poczytalność w chwili czynu i zastosowano wobec niego środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w odpowiednim zakładzie karnym. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r., sygn. akt VIII K 36/24 Sąd Okręgowy w Warszawie określił miejsce wykonywania wobec Skarżącego środka zabezpieczającego w postaci pobytu w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym - Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej w [...] dysponującym maksymalnym poziomem zabezpieczenia. W postanowieniu tym Sąd wskazał, iż wobec Skarżącego stosowany jest środek zapobiegawczy w postaci aresztu tymczasowego, który ostatnio przedłużono postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt XV Ko 954/24. Jak wskazał dalej organ, z kręgu beneficjentów pomocy społecznej wyłączono osoby odbywające karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowane. Osoby odbywające powyższą karę tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. Ponadto Kolegium wskazało, że na mocy art. 242 § 1 k.k.w. odpowiednie zastosowanie mają przepisy mówiące o "skazanym" do tymczasowo aresztowanych oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający, a w efekcie - środek zabezpieczający zastępuje karę pozbawienia wolności i tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego, zdaniem organu zasiłek stały nie przysługuje osobie, wobec której orzeczono środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie leczniczym. W tym stanie rzeczy przyznanie Skarżącemu zasiłku stałego nie spełniłoby celu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż nie służyłoby przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi, wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji. Ponadto, wskazał m. in., że nie jest osobą pobawioną wolności, tylko został umieszczony w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Wobec powyższego, zdaniem Skarżącego został on niesłusznie pozbawiony środków finansowych w postaci zasiłku stałego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Zasiłek stały, w myśl art. 37 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt.1 u.p.s., przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Określając zasady i kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, wśród których jest kryterium dochodowe oraz niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, w art. 13 ust. 1 u.p.s. ustawodawca wyłączył jednocześnie z kręgu beneficjentów pomocy społecznej osoby obywające karę pozbawienia wolności. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a (tj. z pominięciem osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego). W okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji uznały, że art. 13 ust. 1 u.p.s., w drodze analogii, znajduje zastosowanie również do Skarżącego, który w dacie wnioskowania o zasiłek stały umieszczony był w zakładzie psychiatrycznym - Regionalnym ośrodku Psychiatrii Sądowej w [...], dysponującym maksymalnym poziomem zabezpieczenia. W placówce tej wykonywany był wobec niego środek zabezpieczający zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z 15 lipca 2024 r. sygn. akt VIII K 36/24 oraz poprzedzającym je postanowieniem tego Sądu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt VIII K 36/24, o umorzeniu wobec Skarżącego M. S. postępowania karnego z uwagi na zniesioną poczytalność w chwili popełnienia czynu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy podkreślenia jednakże wymaga stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 6 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1486/24, który wskazał, że jakkolwiek problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, to zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Nieliczni autorzy, którzy dopuszczają analogię jako metodę wykładni w prawie administracyjnym (E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970), to jednak jej zastosowanie zawężają do przepisów obojętnych z punktu widzenia praw i obowiązków jednostki. Podkreśla się, że przepisy prawa administracyjnego to zasady ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa. Jeżeli chodzi natomiast o analogię na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma takiej zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 1995 r. sygn. akt VI SA 14/95, ONSA 1995 Nr 4, poz. 156; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 427/07; z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08, z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2088/15; https://cbois.nsa.gov.pl). Podnosi się w szczególności, że z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował chociażby w wyroku z 19 października 1983 r. sygn. akt I SA 1198-1202/83 (ONSA 1983/2/90) w którym wskazał na "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki", zaś w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985/1/27) stwierdził, że "jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne". Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2152/12 (LEX nr 1312508), w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (zob. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym - wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13). Działanie powyższych zasad ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jedynie w ustawie można normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać organy do przymusowego egzekwowania tych obowiązków. W ocenie Sądu, niedopuszczalne było w okolicznościach tej sprawy wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby, wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym (szpitalu psychiatrycznyn). Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. wskazać należy, że przepis ten nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające. Z akt sprawy nie wynika zaś, by Skarżący został skazany na karę pozbawienia wolności, co by wykluczyło możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.- Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2024 r. poz. 706 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.k.w.", osobie skazanej przebywającej w zakładzie karnym lub areszcie śledczym zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111 K.k.w.). Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska: Pomoc społeczna. Komentarz, Lex 2017, teza 1 komentarza do art. 13; E. Frankiewicz, J. Wyporska: Prawo osób pozbawionych wolności lub tymczasowo aresztowanych do świadczeń pomocy społecznej, Casus z 2003 r., nr 27, s. 38). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Skarżący wnioskował o przyznanie mu zasiłku stałego ponieważ potrzebuje funduszy na kupno ubrań odpowiednich do pory roku, środków higieny osobistej, kart do telefonów komórkowych oraz materiałów edukacyjnych potrzebnych mu do pisania egzaminów. Zgodnie jednocześnie z art. 10 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2024 r. poz. 917), osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności, od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna. Biorąc powyższe pod uwagę organy obu instancji nieprawidłowo dopuściły możliwość zastosowania w tej sprawie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1486/24; LEX nr 3905686). W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 13 ust. 1 u.p.s. przez jego zastosowanie, jak też art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sytuacja skarżącego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności ze względu na pominięcie okoliczności określonych w "Diagnozie sytuacji osoby lub rodziny i wniosków pracownika socjalnego" (w wywiadzie środowiskowym). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 13 ust. 1 u.p.s., a w konsekwencji dokona oceny, czy w sytuacji skarżącego zachodzą przesłanki do przyznania mu wnioskowanego zasiłku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.