I SA/Wa 3042/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. W., po raz wtóry utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającą J. W. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zaliczył J. W. do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności, orzekając jednocześnie, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Następnie Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] zmienił powyższe orzeczenie w ten sposób, że zaliczył J. W. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia 31 lipca 2014 r. i orzekł, że okresowo wymaga ona korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. J. W. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku, wskazując, że Sąd Rejonowy w [...] w swoim wyroku z dnia [...] maja 2013 r. nie określił daty powstania niepełnosprawności, zaś w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu zawarta została informacja, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność wnioskującej powstała przed ukończeniem 21 roku życia, co jest warunkiem przyznania świadczenia, określonym w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2657/13 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zgodził się z przedstawioną przez organ tezą, że nie może on samodzielnie ustalać daty powstania niepełnosprawności w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie jednak Sąd zauważył, że skarżąca do swojego odwołania od decyzji organu I instancji dołączyła orzeczenie o stopniu jej niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2009 r. wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wprost wynika, że niepełnosprawność skarżącej istnieje od urodzenia. Orzeczenie to zostało co prawda wydane na czas określony do dnia 31 lipca 2012 r., jednakże w ocenie Sądu fakt, że organ orzeczniczy przewidział w jego treści, że umiarkowana niepełnosprawność J. W. będzie istniała do dnia 31 lipca 2012 r., w niczym nie rzutuje na jego stwierdzenie, że sama niepełnosprawność istnieje u skarżącej od urodzenia. Zdaniem Sądu organ zaniechał wypełnienia swoich obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., dotyczących postępowania dowodowego, nie wyjaśniając w żaden sposób przyczyn, dla których pominął w rozpoznawaniu sprawy powyżej wskazane orzeczenie. W wytycznych dla organu Sąd wskazał na konieczność jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia faktycznej daty powstania niepełnosprawności J. W. jako okoliczności prejudycjalnej dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania jednoznacznego stanowiska organu orzeczniczego. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o zajęcie stanowiska w przedmiocie ustalenia daty powstania niepełnosprawności J. W., zawieszając jednocześnie postępowanie administracyjne. Z odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącą Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] pismem z dnia 29 lipca 2014 r. wynika, że przedłożone przez J. W. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skład orzekający nie mógł bowiem jednoznacznie określić daty powstania niepełnosprawności na podstawie oceny stanu zdrowia, przeprowadzonych badań i wywiadu oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej. Po wpłynięciu tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zawieszone postępowanie, a następnie wydało w dniu [...] września 2014 r. decyzję ponownie utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie Kolegium wobec faktu, że w sprawie nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, od kiedy datuje się niepełnosprawność J. W., albowiem ani orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ani wyrok Sądu Rejonowego w [...] nie wskazują takiej daty, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości przyznania wnioskowanego zasiłku. Organ II instancji podkreślił przy tym, że nie istnieje prawnie dopuszczalna możliwość samodzielnego ustalenia przez Kolegium daty powstania niepełnosprawności, a jedynym dokumentem potwierdzającym tę okoliczność mogą być orzeczenia zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. W. ponownie zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, ze zm.). Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca wskazała, że organ II instancji w żaden sposób nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., dotyczących ustalenia daty powstania u niej niepełnosprawności. W jej ocenie postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ograniczyło się do wysłania pisma do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie w oparciu o jego lakoniczną treść wydano decyzję po raz wtóry odmawiającą ustalenia prawa do wnioskowanego zasiłku. Skarżąca zaznaczyła, że ponownie nie odniesiono się w żaden sposób do przedłożonego przez nią orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., jak również pominięto inne dokumenty świadczące o występowaniu niepełnosprawności od urodzenia. Zatem organ ponownie uchybił swoim obowiązkom w ocenie materiału dowodowego i dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto pominął wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2657/13. Jednocześnie skarżąca załączyła do skargi nowe orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym ponownie stwierdzono, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przede wszystkim przypomnieć należy, że w rozpatrywanej sprawie już raz wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu Sądu. Zarówno zatem organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2657/13, uchylając poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdził, że organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady prawdy obiektywnej, wyczerpującej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz obowiązku wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Sąd podkreślił, że przeprowadzając postępowanie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest wskazać przyczynę takiego stanowiska. Pominięcie oceny określonych dowodów musi budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych. Sąd jednoznacznie stwierdził, że złożone przez skarżącą orzeczenie o stopniu jej niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2009 r. wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...] potwierdzające, że niepełnosprawność skarżącej istnieje od urodzenia, stanowi istotny dokument, którego ocena i interpretacja może w sposób zasadniczy wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, a w konsekwencji determinować treść kontrolowanej decyzji. Sąd wyraźnie podkreślił, że fakt, iż organ orzeczniczy przewidział w treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącej z dnia [...] lipca 2009 r., że jej umiarkowana niepełnosprawność będzie istniała do dnia 31 lipca 2012 r., w niczym nie rzutuje na jego stwierdzenie, że sama niepełnosprawność istnieje u skarżącej od urodzenia. Sąd wyraźnie stwierdził, że "o ile bowiem przyszłość może przynieść pozytywne lub negatywne zmiany stanu zdrowia skarżącej, o tyle data powstania jej niepełnosprawności powinna pozostać niezmieniona." Sąd wyjaśnił, że w tej sytuacji obowiązkiem organu było jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie faktycznej daty powstania niepełnosprawności skarżącej w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji Sąd w zaleceniach do dalszego postępowania wskazał organowi II instancji, że rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Analiza akt sprawy wskazuje, że tym zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie sprostał, mimo że przedstawione stanowisko Sądu jest wiążące dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, chyba że wykazałby, że od czasu wydania orzeczenia sądowego nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która miałaby wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, a która to okoliczność nastąpiła już po wydaniu wyroku sądu administracyjnego. Jednakże taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny są takie same. W tej sytuacji organ odwoławczy związany był przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w powołanym wyżej wyroku. Z analizy akt sprawy wynika, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanego wyżej wyroku organ odwoławczy wystosował w dniu 21 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] pismo, w którym wezwał organ orzeczniczy do sformułowania jednoznacznego stanowiska dotyczącego fatycznej daty powstania u skarżącej niepełnosprawności. W odpowiedzi (pismo z dnia 29 lipca 2014 r.) Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wyjaśnił, że w jego ocenie wydane wcześniej przez ten organ orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, które zezwalają na umieszczenie w orzeczeniu adnotacji, że daty powstania niepełnosprawności "nie da się ustalić", jeżeli na określenie momentu powstania niepełnosprawności nie pozwala zebrana w sprawie dokumentacja. Powołując się na ten dokument, bez przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego lub wyjaśniającego, organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Takie działanie organu drugiej instancji nie może być uznane za realizację zaleceń sądu. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie jednoznacznego wyjaśnienia wymagała kwestia rozbieżności pomiędzy ustaleniami dotyczącymi momentu powstania niepełnosprawności zawartymi w dwóch znajdujących się w aktach sprawy orzeczeniach – Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2012 r. Uzyskane przez organ stanowisko Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odnosi się wyłącznie do już wydanego orzeczenia i wynika z niego jedynie, że w opinii tego Zespołu w chwili wydawania orzeczenia nie dysponował on dokumentacją umożliwiającą określenie momentu powstania niepełnosprawności. Jest zatem jasne, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nie przesądza w żaden sposób, czy niepełnosprawność skarżącej powstała przed, czy po ukończeniu 21 lat. W świetle tych wyjaśnień organu orzeczniczego wydane przez ten organ orzeczenie kwestii tej nie rozstrzyga, nie może zatem być podstawą do odmowy uznania za wiarygodne ustaleń w tym zakresie zawartych w innych dokumentach, w tym zarówno wcześniejszym orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., jak i wydanym [...] sierpnia 2014 r. kolejnym orzeczeniu tego samego organu. Podkreślić przy tym należy, że to ostatnie orzeczenie wydane zostało przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy i było podstawą do przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lipca 2014 r. przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. Organ II instancji nie uwzględnił przy tym jednoznacznego stanowiska Sądu, zawartego w wydanym wcześniej w sprawie wyroku, że z faktu upływu terminu, na jaki wydane zostało orzeczenie nie wynika, że zawarte w nim ustalenia organu orzeczniczego dotyczące okoliczności wcześniejszych, w tym daty powstania niepełnosprawności, tracą swoją istotność prawną. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy w sprawie wydane zostały co najmniej dwa orzeczenia (będące dokumentami urzędowymi), potwierdzające, że niepełnosprawność skarżącej istnieje od urodzenia i jedno orzeczenie, w którym inny organ uznał, że na podstawie posiadanej dokumentacji nie jest w stanie określić daty powstania niepełnosprawności w oczywisty sposób nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Oznacza to, w ocenie Sądu orzekającego, że ponownie zapadła decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie rozpatrzeć złożone odwołanie mając na względzie i biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w obu zapadłych w rozpatrywanej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności organ odwoławczy, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśni także podstawę prawną wydanej decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa. W szczególności organ przeanalizuje treść orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której w oparciu o okresy na jakie wydawane były poszczególne orzeczenia organy administracji publicznej uznają, że u tej samej osoby ta sama niepełnosprawność istnieje od urodzenia, następnie, że nie powstała przed 21 rokiem życia, i ponownie, że istnieje od urodzenia. Z oczywistych względów taka sytuacja faktyczna nie jest możliwa, a taka interpretacja dokumentów stoi w sprzeczności z elementarną logiką. Orzekając w sprawie organ musi brać pod uwagę podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności zawarte w art. 7 i 8 kpa. Wydanie bowiem decyzji stojącej w sprzeczności z logiką i doświadczeniem życiowym nie może być uznane za zgodne z prawem, a w szczególności za budzące zaufanie do władzy publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.