I SA/Wa 305/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. O., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1090), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości w osadzie [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z [...] września 1991 r. S. K. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego w K. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione przez J. B., poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od powyższego pismem z 23 października 2008 r. M. K. wystąpił do Wojewody [...] z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości w osadzie [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...]. Do wniosku załączył m. in. postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] października 2008 r., sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po W. K. na podstawie ustawy nabyli mąż S. K. oraz synowie J. K. i M.K. wszyscy w 1/3 części, a po S. K. na podstawie ustawy dziedziczą synowie J. K. i M. K. po połowie. Pismami z 20 maja i 27 listopada 2009 r. organ I instancji wezwał strony do uzupełnienia złożonego wniosku - w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, Wojewoda ponowił wezwania pismami z 20 stycznia 2011 r. i 3 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na powyższe przy pismach z 21 marca i 23 kwietnia 2013 r. M. K. dołączył do akt sprawy m. in.: akt poświadczenia dziedziczenia z 22 kwietnia 2013 r. z którego wynika, że J. K. zmarł 25 listopada 2010 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabył wprost brat spadkodawcy M. K. oraz załączył kserokopię odpisu pisma Ministerstwa Skarbu nr [...] z [...] kwietnia 1939 r. Ponadto do akt sprawy złożono postanowienie Sądu Rejonowego w D. z [...] grudnia 1992 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po J. B. zmarłym 9 kwietnia 1969 r. na podstawie ustawy nabyli: wdowa A. B. w ¼ części oraz dzieci: J. S., W. K., J.B. i S. B. - wszyscy po 3/16 części, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyła w całości A. B. Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił M. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w osadzie [...], gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca nie przedłożył dowodów świadczących o pozostawieniu przez J. B. nieruchomości w osadzie [...]. Na skutek złożonego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy orzekł, że w związku z tym, iż S. K. złożył wniosek [...] września 1991 r., a na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spadkobiercy mogli dochodzić prawa tylko łącznie, to oznacza, że wniosek wywołał skutki prawne również wobec pozostałych spadkobierców J. B. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] na podstawie bazy Centralnej Ewidencji Ludności ustalił m.in., iż A. B. zmarła 2 lutego 1979 r., a J. S. zmarła 4 listopada 2001 r. Wojewoda [...] pismem z 18 września 2014 r. zwrócił się do: M. K., S.B., A.B., D.Z., J. B. o udzielenie informacji w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania pisma, czy zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po A. B., J. S., J. B. i S. B. lub w przypadku ewentualnej negatywnej odpowiedzi, czy posiadają informacje na temat spadkobierców wyżej wymienionych. W odpowiedzi na powyższe S. B. oraz A. B. pismami z 18 października 2014 r. oraz D. Z. pismem z 17 października 2014 r. poinformowali Wojewodę, że postępowania spadkowe po A. B. i J. S. są w toku, że nie posiadają informacji co do postępowania spadkowego po J. B. oraz że nie zostało przeprowadzone postępowanie po S. B. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości w osadzie [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu, stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. M. K. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. Rozpoznając zażalenie Minister Skarbu Państwa stwierdził, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 1 kpa wskazując, że przepis ten określa obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania, co oznacza, że wystąpienie wskazanej w tym przepisie przyczyny, obliguje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w D. z [...] grudnia 1992 r., sygn. ak [...], stwierdzające prawa do spadku po J. B., zmarłym 9 kwietnia 1969 r. Minister podkreślił, że decyzją z [...] czerwca 2014 r. organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, że wniosek S. K., złożony 8 września 1991 r., wywołał skutek prawy również wobec pozostałych spadkobierców J. B., wymienionych w wyżej powołanym postanowieniu spadkowym z 16 grudnia 1992 r., sygn. akt [...]. W stanie prawnym obowiązującym na dzień składania wniosku przez S. K., tj. na dzień 8 września 1991 r. przepis art. 81 ust. 4 (wcześniej art. 88 ust. 4) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał legitymację łączną do dochodzenia rekompensaty, co oznacza, iż prawo to przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Tak więc w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu pozostałym spadkobiercom właściciela pozostawionego mienia. W decyzji z [...] czerwca 2014 r. Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko strony, która w odwołaniu zarzuciła m.in. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez niedopełnienie obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym do tego podmiotom, którymi powinni być wszyscy następcy prawni J. B. Na podstawie bazy Centralnej Ewidencji Ludności, Wojewoda [...] ustalił, że A.B. (żona J. B.) zmarła 2 lutego 1979 r., zaś J. S. (córka J. B.) zmarła 4 listopada 2001 r. Na podstawie informacji zawartych w pismach nadesłanych przez A.B. (syna S.B.), S. B. (żonę S. B.) oraz D. Z., Wojewoda ustalił, iż S. B. i J.B. nie żyją, a postępowania spadkowe po A. B. i J.S. są w toku. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów stwierdzających nabycie spadku po stronach postępowania tj.: A. B., J. S., J. B. i S. B. Minister Skarbu Państwa zauważył, iż rozstrzygnięcie m.in. kwestii następstwa prawnego po zmarłej A. B. ma bezpośredni związek z prowadzeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w stosunku do M. K. (wnuka A. B.), a także innych następców prawnych tej osoby. A. B., żona J. B. stosownie do postanowienia z dnia [...] grudnia 1992 r., sygn. ak [...] nabyła część spadku po J. B., w tym całe gospodarstwo rolne. Przeprowadzenie postępowania spadkowego po A. B. jest konieczne dla ustalenia kręgu spadkobierców i ich udziałów w spadku po zmarłej, zaś M. K. jako zstępny A. B. należy do kręgu jej spadkobierców ustawowych. Zatem ustalenie jego udziału w całym spadku może mieć wpływ na ustalenie jego udziału we współwłasności nieruchomości pozostawionej przez J. B., a tym samym na prawo do rekompensaty. Minister podkreślił, że ustalenie spadkobierców zmarłej strony postępowania jest możliwe jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym. Organy administracji nie mają interesu prawnego w ustaleniu prawa do spadku, co wyklucza wszczęcie przez nie samodzielnie postępowania na rzecz stron, które z racji posiadania tego interesu prawnego są jedynymi uprawnionymi do wszczęcia postępowania spadkowego. Minister wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, tj. po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej A. B. i pozostałych stronach postępowania tj.: J. S., J. B. i S. B. Na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2014 r. skargę złożył M. K. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji stały się bezprzedmiotowe, a zawieszone postępowanie powinno by podjęte z uwagi na fakt, że wydano postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po części spadkobierców J. B. - tj. A. B., J. S. oraz S. B. W związku z powyższym jest obecnie możliwe ustalenie oraz wezwanie spadkobierców do udziału w sprawie. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do stanowiska skargi wskazał, że skarżący załączył do skargi kserokopię prawomocnego postanowienia z [...] września 2009 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. B., J. S. i S. B. W aktach nie ma natomiast dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po J. B. W związku z powyższym, przesłanki zawieszenia postępowania pozostają nadal aktualne. W piśmie procesowym z 10 listopada 2015 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego adwokat M. O. podtrzymała skargę i zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu pisma podniosła, że zawieszenie postępowania ze względu na śmierć strony może nastąpić tylko wtedy, gdy strona zmarła w czasie tego postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż A. B. zmarła w 1979 r., S. B. zmarła w 1990 r., a J. S. w 2001 r. W ocenie pełnomocnika w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji nie wystąpiła przesłanka śmierci strony, lecz zaistniały trudności z ustaleniem stron postępowania. Oznacza to, że organ naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa, a organ II instancji naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty po raz pierwszy został złożony w 1991 r. (wówczas był to wniosek o zaliczenie wartości pozostawionego mienia za granicą na poczet pokrycia opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki, domu lub innych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa). Zgodnie z obowiązującym, w dacie składania wniosku, przepisem art. 81 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienia wynikające z ust. 1 tego przepisu przysługiwały łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione. Wobec tego wniosek złożony przez S. K. w 1991 r. był skuteczny wobec wszystkich spadkobierców właściciela pozostawionego mienia. Tych spadkobierców organ zobowiązany jest wezwać do udziału w postępowaniu. Wskazać przy tym należy, że ustalenie kręgu spadkobierców po właścicielu pozostawionego mienia jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym). Wobec tego organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Ma rację pełnomocnik skarżącego, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa możliwe jest jedynie w razie śmierci strony w toku postępowania. Jednakże zawieszenie postępowania na niewłaściwej podstawie prawnej, w sytuacji gdy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego istnieje norma prawna dająca, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawę do zawieszenia postępowania oznacza, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Koniecznym bowiem było zawieszenie postępowania, wobec tego, że nie byli ustaleni wszyscy spadkobiercy J. B., a tym samym nie ustalony został krąg stron postępowania. Zważyć należy, że obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Jak to już wyżej wskazano, zawieszone postępowanie dotyczyło rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożonego w dacie obowiązywania art. 81 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym wniosek złożony przez jednego ze spadkobierców miał skutek wobec pozostałych. Tylko z udziałem wszystkich spadkobierców może być prawidłowo prowadzone postępowanie. Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmieci byłego właściciela powinno to być wykazane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy więc do właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 I 2002 r. I SA 1421/00, publ. ONSA 2003/2/64). Dlatego wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu lub jego następcach (w sytuacji gdy spadkobiercy już nie żyją) jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku złożonego przez S. K. Ustawa z 2005 r. przyznaje prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej właścicielom tego mienia (art. 2, art. 3 ust. 1), a w przypadku śmierci właściciela wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia strony nie przedłożyły dowodów świadczących o spadkobraniu po A. B., J. S., J. B. i S. B. Okoliczność, że do skargi załączona została kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2009 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. B., J. S. i S. B. nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia, które Sąd kontroluje na datę jego wydania. Strony nie przedłożyły postanowienia spadkowego po tych osobach w toku postępowania administracyjnego, a pismami z 17 i 18 października 2014 r. S.B., A. B. i D. Z. poinformowali organ I instancji, że postępowanie spadkowe po A. B. i J. S. jest w toku. Jednakże do chwili obecnej nie zostało złożone postanowienie spadkowe lub akt poświadczenia dziedziczenia po J. B., synu J.B. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniu skargi, nie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ do podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł z mocy art. 250 § 1 ppsa.