I SA/Wa 305/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej E. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., nr [...], w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] (z obrębu [...]). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydium Rady Narodowej w m. [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego wystąpili następcy prawni dawnych właścicieli: E. M., G. M., K. Z.-J., Z. Z.. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych numer: [...],[...] i [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych numer: [...] , [...] i [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. M., G. M., K. Z.-J., Z.Z., A. G.-M. oraz W. G. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych numer: [...],[...] i [...], tj. w zakresie, w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego. Następnie wnioskiem z dnia 19 września 2016 r. powyżej wskazane osoby wystąpiły o wydanie zaświadczenia stwierdzającego częściową ostateczność powołanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie, w jakim od tej decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w części orzekającej o działkach ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze złożonym przez strony wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzone jest postępowanie odwoławcze w zakresie całej przedmiotowej nieruchomości a nie wyłącznie w części wskazanej przez strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawcy wystąpili o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] września 2016 r., podnosząc, że organ jest związany zakresem zaskarżenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. i podniesionymi we wniosku zarzutami, w związku z czym postępowanie odwoławcze nie powinno swym zakresem objąć całego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie nadzorcze ma charakter kasacyjny, a jego przedmiotem jest ocena legalności badanego orzeczenia dekretowego, tj. w rozpatrywanej sprawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. Organ podkreślił, że obecnie w toku jest postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister słusznie zatem postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Sprawa podlega ponownej merytorycznej kontroli w jej całokształcie i bez ograniczenia co do jej poszczególnych części, a więc Minister przystąpi do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie została wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ponadto organ wskazał, że w aktualnym stanie sprawy działa jak organ II instancji rozpoznający odwołanie, a organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Zdaniem Ministra zakresu postępowania odwoławczego nie wyznaczają granice odwołania, gdyż organ odwoławczy obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej chociażby tylko w części decyzji. Na zakres postępowania prowadzonego w II instancji wpływ mają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w związku z czym sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Oznacza to, że postępowanie prowadzone jest wobec tych samych podmiotów oraz dotyczy tego samego przedmiotu. Reasumując, Minister stwierdził prawidłowość własnego postanowienia z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wydania żądanego przez strony zaświadczenia. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. M.. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz § 3 kpa w związku z art. 16 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. z uwagi na błędne uznanie, że w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do części nieruchomości objętej ww. decyzją zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, w sytuacji gdy organ związany jest zakresem zaskarżenia i tylko wyłącznie w takim zakresie winien wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrzyć, - art. 7 kpa, art. 77 § 1 , art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne odmówienie wydania zaświadczenia, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanego postanowienia, w sytuacji gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2016 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ jest związany zakresem zaskarżenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i podniesionymi we wniosku zarzutami, a zatem winien przeprowadzić postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej tylko w zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. tylko w zakresie dotyczącym obecnych działek ewidencyjnych numer: [...],[...] i [...]. Postępowanie odwoławcze nie powinno bowiem swym zakresem objąć całego postępowania I instancji, a organ II instancji zobligowany jest do zbadania jedynie konkretnych wymienionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów wobec decyzji zgodnie ze wskazanym zakresem zaskarżania. Minister Infrastruktury i Budownictwa jest związany złożonym przez stronę odwołaniem i tym samym kontrolą decyzji administracyjnej wyłącznie w zaskarżonej części. Ponowne przeprowadzenie postępowania co do całej nieruchomości położonej przy ul. [...] jest niezgodne z prawem. W związku z powyższym organ powinien wydać zaświadczenie o ostateczności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. w stosunku do działek oznaczonych numerami: [...],[...] i [...], tj. w zakresie części nieruchomości, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ponieważ w tym zakresie przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przedmiotem rozpatrywanej skargi było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych numer: [...],[...] i [...]. W tej sytuacji przypomnieć należy, że kwestia wydawania zaświadczeń uregulowana została w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Artykuł 217 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie jest formą działania organu administracji, przy pomocy której organ ten urzędowo potwierdza istnienie określonego stanu. Za jego pomocą organ urzędowo stwierdza, co jest mu wiadome na temat okoliczności ze sfery prawa lub faktów. Odmowa wydania zaświadczenia będzie uzasadniona, jeżeli organ nie ma wiedzy na temat tych dwóch typów okoliczności. Jednocześnie art. 16 § 1 kpa jako decyzje ostateczne nakazuje traktować decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Postępowanie zainicjowane takim wnioskiem należy więc traktować jak postępowanie odwoławcze, które jest inicjowane wniesieniem odwołania przez stronę postępowania i organ odwoławczy nie ma prawa do działania z urzędu. Wnosząc odwołanie, to strona określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy części decyzji, oczywiście w sytuacji, gdy można wyodrębnić części decyzji. Organ odwoławczy związany jest zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Przy czym nie można utożsamiać kwestii związania organu zakresem odwołania z kwestią związania podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, przy zastrzeżeniu jednak, że granice zaskarżenia wyznacza strona wnosząca odwołanie. Tak więc organ odwoławczy jest związany zakresem odwołania, nie jest natomiast związany podniesionymi przez stronę w odwołaniu zarzutami. W sytuacji zatem, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 kpa). Jeżeli zaś odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję I instancji w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego i organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1608-1609/02, 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK1441/06, 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08, 12 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 27/10, 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4891/16 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3151/15 oraz 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., w zakresie w jakim strony nie wniosły wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stała się ostateczna. W związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego w niekwestionowanym przez wnioskodawców zakresie stanowiłaby pogwałcenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jak bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania wyłącznie na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. To strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają natomiast charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W sytuacji gdy strona jedynie w części zaskarża decyzję organu I instancji, organ odwoławczy związany jest więc zakresem jej odwołania. Nie może zatem procedować wbrew woli strony i wydawać rozstrzygnięcia, które wykracza poza zakres składanego przez nią środka zaskarżenia. Takie działanie organu odwoławczego wykazuje bowiem cechy działania organu z urzędu. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że skarżący, obejmując przedmiotem zaskarżenia jedynie część decyzji, pozostałą pozostawili niezaskarżoną. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia merytoryczne, które niewątpliwie mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Z treści złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jednoznacznie zaś wynika, że wnioskodawcy kwestionują wyłącznie zasadność decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego zostały ograniczone jedynie do tej kwestii. Przy czym na gruncie przedmiotowej sprawy logicznym jest, że wnioskodawcy nie kwestionowali korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Tymczasem organ przyjął - wbrew treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - że jego zakresem strony objęły także korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Wskutek tego wskazał, że sprawa podlega rozpoznaniu w całości, co skutkuje brakiem uzyskania waloru ostateczności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzeniu w części nieważności orzeczenia administracyjnego z 1961 r. Takie stanowisko organu uznać należy, z powołanych wyżej powodów, za całkowicie błędne. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści poprzez rozszerzenie zakresu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) złożonego przez stronę. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że decyzja organu odwoławczego nie może dotyczyć decyzji organu I instancji w tej części, w której nie została ona zaskarżona przez stronę. W tej bowiem części decyzja ta stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i w tej części jako ostateczna podlega wykonaniu. Skoro od części decyzji nie złożono odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to ta część nie może zostać usunięta z obrotu prawnego w trybie odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W tej sytuacji, dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury i Budownictwa niezasadnie odmówił wydania wnioskodawcom zaświadczenia o żądanej treści wynikającej z wniosku z dnia 19 września 2016 r., uzasadniając to stwierdzeniem, że w wyniku złożenia przez strony wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r., organ winien ponownie rozpatrzyć całość sprawy zakończonej powołaną decyzją, niezależnie od żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko organu uznać należy za wadliwe i niezgodne z wyżej powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Minister miał obowiązek wydać stronom zaświadczenie o żądanej przez nich treści, która dotyczy urzędowego poświadczenia obiektywnie istniejącego stanu prawnego. Wobec tego Sąd uznał, że organ naruszył art. 6, 8 i 217 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Punkt drugi wyroku został oparty na przepisie art. 200 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o art. 119 pkt 3, w związku z art. 120 tej ustawy.