I SA/Wa 305/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Monika Sawa Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaskarżone orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z [...] października 2019 r. J. M. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wymagającą opieki żonę D. M. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2019 r. wydane na wniosek D. M., na podstawie którego zaliczono ww. osobę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z [...] listopada 2019 r Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad D. M. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, ze przyznanie wnioskowanego świadczenia wyklucza to, że decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], wnioskodawcy przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. Ponadto, w sprawie nie są spełnione warunki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność D. M. powstała w 1993 r., czyli w 29 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia, a niepełnosprawność D. M. powstała w wieku 29 lat, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2019 r. Organ podniósł, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, uznał powołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże, Trybunał nie orzekł o derogacji ww. przepisu, pozostawiając to organowi ustawodawczemu. Skoro powołany przepis nie został zmieniony, to nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne, co oznacza że organy zobligowane są do jego stosowania w obowiązującym brzmieniu. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Kolegium dyskryminuje osoby, który niepełnosprawność powstała po 18 roku życia. Skarżący powołał się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte w piśmie z[...] listopada 2018 r., złożonym do sprawy o sygn. akt IV SA/Po 712/18. Wskazał, że w tamtej sprawie, wobec decyzji wydanej w podobnym stanie faktycznym Rzecznik podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rzecznik zarzucił decyzji we wskazanym piśmie również naruszenie art. 27 ust. 5 ww. ustawy poprzez uniemożliwienie stronie dokonania wyboru jednego ze świadczeń opiekuńczych i niemożności uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ww. piśmie zarzucono również naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżący powołał się również na uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z 14 marca 2019 r. dotyczące wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. o odmowie przyznania J.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żonąD. M. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), dalej jako "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi zaś, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że orzeczeniem [....] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], D. M. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z powołanego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność D. M. powstała w wieku 29 lat. Odnosząc się do wskazanej przez organy obu instancji podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, Sąd nie podziela stanowiska, że wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności data powstania niepełnosprawności żony skarżącego skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, które sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak m. in. w wyrokach NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, z 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1853/16, z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16). Sąd podziela również stanowisko zawarte przykładowo w wyrokach NSA: z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swojej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie zatem, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego byłoby sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że prawo do uwzględniania wyroku Trybunału o sygn. akt K 38/13 mają wprost wyłącznie sądy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że kwestia daty powstania niepełnosprawności D. M. nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym organy są obowiązane zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. - z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie spełnienia przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że skoro niepełnosprawność D. M. powstała w wieku 29 lat, to brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, Burmistrz [...] wskazał, że przyznanie wnioskowanego świadczenia wyklucza to, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją z [...] marca 2019 r. Sąd powyższego stanowiska organu pierwszej instancji nie podziela. Za słuszny uznać bowiem trzeba prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane – jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: II SA/Bk 139/17, II SA/Łd 422/16 z dnia 23 sierpnia 2016 r., orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. Zatem, w dacie złożenia wniosku (październik 2019 r.) skarżący mógł dokonać wyboru przysługującego mu świadczenia. Sąd w składzie orzekającym uznał, że w celu uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka interpretacja uwzględnia treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżący na mocy decyzji z [...] marca 2019 r. uprawniony był do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na okres zasiłkowy od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r., tym samym wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez niego wcześniej uzyskanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym bardziej, że w odwołaniu aspekt ten był przez skarżącego podniesiony poprzez podkreślenie woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi jedynie potwierdzenie jego argumentacji zawartej w odwołaniu. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] grudnia 2019 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [....] listopada 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w tym pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. W przypadku uznania, że skarżący spełnia wszystkie warunki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ uwzględni również zaprezentowaną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. i zapewni skarżącemu możliwość wyboru świadczenia.