I SA/Wa 3051/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku S. K., o wznowienie postępowania dotyczącego przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) majątku ziemskiego o nazwie "D.", położonego w powiecie [...] stanowiącego byłą własność spadkobierców J.S., odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S.K. wnosząc o jego zmianę i wznowienie postępowania. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwany dalej Ministrem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa postanowieniem z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (czy postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Badając dopuszczalność wznowienia postępowania, Minister zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] w zaskarżonym postanowieniu, iż brak jest przesłanek do wznowienia. Podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania dotyczy bowiem wyłącznie decyzji i niektórych postanowień (tych, na które służy zażalenie, oraz wydanych w trybie art. 134), nie ma zatem zastosowania w sytuacji, w której tego typu orzeczenie nie zapadło. Następnie Minister wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że majątek "D." przeszedł na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa oraz, że nie zostało wydane orzeczenie potwierdzające ten fakt. Wpis w księdze wieczystej dokonany był na podstawie stosownego zaświadczenia, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej, tym samym do jego wzruszenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczące chociażby wznowienia postępowania). Organ odwoławczy zaznaczył także, iż przepisy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) przyznawały prawo wojewódzkim urzędom ziemskim (obecnie ich odpowiednikami są wojewodowie), oraz organowi od nich odwoławczemu Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych, prawo do orzekania czy dana nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o reformie rolnej. Jeżeli zatem przejęcie nieruchomości nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej - co ma miejsce w niniejszej sprawie, można wystąpić o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosła S. K. zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 kpa poprzez uznanie, że przejęcie na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku ziemskiego o nazwie "D." położonego w Powiecie [...], stanowiącego byłą własność spadkobierców J.S. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu tego przepisu, a co za tym idzie nie ma możliwości wznowienia takiego postępowania, podczas gdy: a) niewydanie przez organ dokumentu w postaci decyzji nie skutkuje brakiem możliwości wznowienia postępowania, które się toczyło i zostało zakończone rozstrzygnięciem decydującym o obowiązkach poprzedników prawnych wnioskodawczyni, b) co do części majątku "D." została wydana decyzja przez Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] w dniu [...] Nr [...], przy czym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął ten fakt rozpatrując zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, 2) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 104 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie, o którego wznowienie wnosi wnioskodawczyni nie zostało zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, tym samym skoro postępowanie, o którego wznowienie wnosi wnioskodawczyni zostało zakończone, czynność kończącą to postępowanie należało zdaniem strony skarżącej uznać za decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w sądownictwie administracyjnym pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organy administracji publicznej ukształtowały w sposób władczy prawa i obowiązki poprzedników prawnych wnioskodawczyni poprzez najdalej idącą ingerencję w ich prawo własności, tj. poprzez ich wywłaszczenie. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż prowadzi ono do przyjęcia, że strona przedmiotowego postępowania administracyjnego nie ma możliwości obrony swych praw ani wzruszenia czynności wyrządzających jej szkodę. Takie stanowisko w ocenie skarżącej jest sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawa. Nadto skarżąca podniosła, że organ wydając zaskarżone postanowienie pominął okoliczność, że w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowieniem wydano ostateczną decyzję administracyjną co do części majątku będącego przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż wznowienie postępowania, uregulowane w przepisach art. 145 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej, w przypadkach gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (zob. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s.173). Na mocy art. 126 k.p.a. istnieje także możliwość wznowienia postępowania w przedmiocie wydania postanowienia, na które służy zażalenie z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z powyższego wynika, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną, czy też zaskarżalnym postanowieniem rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w postępowaniu, lub postanowieniem załatwiającym sprawę co do jej istoty. Granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 § 1 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z Uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011r. III CZP 121/10 prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17), przechodziło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu. Pogląd ten jest również jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266). Ze stanowiskiem tym zgodził się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA 2444/92 (ONSA 1995, nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (nie publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września 1999 r., IV SA 1963/98 (nie publ.) i z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07 (nie publ.). W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95. Trybunał, interpretując sformułowanie "przechodzą bezzwłocznie" zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu, przyjął, że wskazuje ono jednoznacznie, iż z woli normodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie. Świadczy o tym nie tylko wykładnia literalna, ale także to, że ani w samym dekrecie, ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający przejście prawa własności od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter przejęcia własności bądź odraczały w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Trybunał Konstytucyjny odwołał się również do art. 6 dekretu, nakazującego niezwłoczne objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2 oraz do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), który stanowi, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 i w konsekwencji przychyla się do poglądu, że decyzja administracyjna, przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, a jej wydanie nie było konieczne w każdym wypadku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wydał w dniu [...] orzeczenie uznające, iż część nieruchomości ziemskiej o nazwie "D.", a mianowicie działka nr [...] o obszarze [...] ha, położonego w powiecie [...], stanowiącego byłą własność spadkobierców J. S., podpada pod działania art. 2 ust 1 pkt e dekretu PKWN. Następnie orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...]. Co do pozostałej części majątku ziemskiego "D." który w całości liczył około [...] ha nie zapadła żadna decyzja administracyjna. W dniu [...] S. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, który został następnie doprecyzowany w piśmie z dnia [...], w którym skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o wznowienie "całego postępowania uwłaszczeniowego przeprowadzonego na podstawie ustawy o reformie rolnej, które objęło majątek "D.". W dniu [...] organ do którego wpłynął - Wojewoda [...]-działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] przekazał organowi właściwemu tj. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W części pozostałej Wojewoda postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku S.K., o wznowienie postępowania dotyczącego przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) majątku ziemskiego o nazwie "D."- odmówił wznowienia. W tym miejscu należy zauważyć, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją administracyjną lub postanowieniem na które służy zażalenie; 2. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 3. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 4. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 5. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny- vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118, w którym sąd stwierdził, że: "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy spełniona jest przesłanka o której mowa w art. 145 kpa – postępowanie zakończono decyzja ostateczną, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy pochodzi ono od strony. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy postępowanie nie zostało zakończone decyzja ostateczną lub w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Wbrew twierdzeniom skargi, rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe bowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż w odniesieniu do pozostałej części majątku zapadały decyzje administracyjne, a zatem zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo własności nieruchomości ziemskiej o nazwie "D.", wymienionej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu. W tej sytuacji brak jest spełnienia warunku sine qua non dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jakim jest wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne i z tej przyczyny jedynym prawnie dozwolonym rozstrzygnięciem było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa. Należy także podzielić pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, iż jedyna drogą ochrony interesów skarżącej jest możliwość wystąpienia o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.