I SA/Wa 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni [...] m2. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpił W. M. w dniu 10 lipca 2000 r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowiła na dzień wywłaszczenia własność S. M. - co zostało potwierdzone aktem własności ziemi nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział II Cywilny z dnia [...]maja 2000 r. (sygn. akt [...]) spadek po S. M. nabył zstępny W. M. w całości. Zgodnie z ustaleniami organów administracyjnych przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1975 r. w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. pod budowę "Obiektu [...] " dla potrzeb Komendy Milicji Obywatelskiej. Na terenie objętym lokalizacją szczegółową prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w 1975 r. Decyzją Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...] lutego 1975 r. został zatwierdzony plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji – [...] Obiekt [...] -1 etap. Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. zezwolono na wykonanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia terenu "Obiekt [...]". Następnie decyzją z lipca 1979 r. Naczelnik Dzielnicy O. zezwolił na wykonanie robót budowlanych związanych z budową stacji trafo oraz zagospodarowaniem placu budowy "Obiektu [...]". Decyzją Naczelnika Dzielnicy O. z dnia [...] października 1982 r. został zatwierdzony plan realizacyjny dla drugiego zadania "Obiektu [...]". Zgodnie z protokołem oględzin przedmiotowego terenu, przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2004 r, część działki objęta wnioskiem o zwrot stanowi chodnik z płyt betonowych, stanowiący dojście i dojazd do stacji trafo, zasilającej "Obiekt [...]". Jak wynika dalej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedmiotowa działka stanowi integralną część dużego i ogrodzonego terenu, tzw. "Obiektu [...]", służącego do realizacji zadań Policji. W obrębie tego terenu znajdują się budynki kubaturowe, parking depozytowy, plac apelowy, stacja trafo wraz z infrastrukturą podziemną zaopatrującą "Obiekt [...]" w energię elektryczną oraz drogi dojazdowe i ciągi piesze, a także część terenu służącego do ćwiczeń dla jednostek specjalnych. Prezydent W. uznał, że stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na fakt, że nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna pod budowę "Obiektu [...] " dla potrzeb Policji. Pomimo niezrealizowania na niej zaplanowanych decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. obiektów, jest wykorzystywania przez Policję na cele obronności i bezpieczeństwa kraju, co świadczy, że została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania odwołania, przyznał, że inwestycja "Obiekt [...]" została zrealizowana i mając to na uwadze uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe. Skargę na tę decyzję wniósł W. M. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono decyzji Wojewody [...]: * naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 136 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i niezrealizowanie celu wywłaszczenia, * naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz sprzecznie z przepisami prawa i słusznym interesem strony - w szczególności brak ustalenia jaka infrastruktura/zabudowania znajdują się na przedmiotowej działce oraz brak ustalenia treści protokołu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. zmieniającego decyzję lokalizacyjną, która określała pierwotny cel wywłaszczenia. Zgodnie ze szczegółowymi zarzutami skargi stwierdzono, że nieprawdą jest, że nieruchomość wywłaszczona została "na cele obronności i bezpieczeństwa kraju". Cel wywłaszczenia nie został określony w sposób ogólny, przy użyciu określeń nieskonkretyzowanych, którymi operuje organ II instancji, ale został precyzyjnie wskazany w treści decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja o lokalizacji inwestycji zawierała bowiem szczegółowy wykaz planowanych do wzniesienia budynków i urządzeń, określenie ich charakteru, funkcji, przeznaczenia i położenia (sześć myjni, budynek garażowy, budynek diagnostyki, blacharnia i lakiernia). Tymczasem przedmiotowa działka nie tylko nie została zabudowana niezgodnie z decyzją, ale nie została zabudowana w jakikolwiek sposób. Ponadto organy orzekające w sprawie ograniczyły się do zbadania czy Policja korzysta z wywłaszczonej nieruchomości, natomiast nie zbadały w jaki sposób konkretna działka jest przez Policję wykorzystywana. A zatem organy nie dokonały poprawnej oceny zbędności tej działki na cele określone w decyzji. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na skraju terenu będącego we władaniu [...] i nie jest gospodarczo wykorzystywana, co oznacza, że zwrot tej działki nie zdezorganizuje pracy obiektów [...], tj. hotelu dla [...], położonego w dużej odległości od przedmiotowej nieruchomości. W sporządzonym przez organ pierwszej instancji protokole oględzin znajduje się opis działek sąsiednich, również objętych wnioskami o zwrot (tj. działek o dawnej numeracji [...], [...], [...] i [...]), jednakże nie ma jakiejkolwiek wzmianki o sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki – [...] (inny nr ew. [...]). Ponadto brak jest zdjęć z przeprowadzonych oględzin. Skarga zarzuca również niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a mianowicie dokumentów będących w posiadaniu Policji, dotyczących zamiennej koncepcji zagospodarowania i protokołu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Zmiana koncepcji wskazuje, że zmieniony został cel wywłaszczenia, o czym właściciel nie został poinformowany. Dodatkowo zaznaczono, że zgodnie z pismem Biura Naczelnego Architekta Miasta z dnia 17 listopada 2004 r. przedmiotowa działka, na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., "stanowi pas terenu pod układ drogowy miasta" w ramach rezerwy terenu pod projektowaną trasę, ekspresową [...], która przebiega przez obszar funkcji mieszkaniowo-usługowych /MU-28/. Stanowi to, zdaniem skarżącego, dowód na to, że już w 1992 r. (data zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego) odstąpiono od realizacji Obiektu - [...] i przedmiotową działkę przeznaczono na inny cel, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygniecie zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli: - mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo - utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Na organie rozpoznającym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciążył zatem obowiązek ustalenia, czy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych sytuacji. Stwierdzić należy, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały w należyty sposób braku ww. przesłanek zwrotu przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości oparta została na stwierdzeniu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż na nieruchomości zrealizowano inwestycję "Obiekt [...]" i jest ona wykorzystywana przez [...] na cele obronności i bezpieczeństwa kraju. Powyższa ocena organu jest błędna. Zbędność nieruchomości powinna być oceniana na podstawie tych samych dokumentów, które stanowiły podstawę do uznania jej niezbędności przy orzekaniu wywłaszczenia. W sprawie niniejszej niezbędność nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie ustalono w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. Orzekając o zwrocie tej nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ administracji powinien ustalić, jaki cel miał być zrealizowany na tej działce - zgodnie z powyższą decyzją lokalizacyjną. Zgodnie z tą decyzją ustalono lokalizację obiektu "[...] " na terenie położonym w [...] al. [...]. Tymczasem organy administracyjne nie wyjaśniły, jakie obiekty miały być zrealizowane w ramach inwestycji "Obiekt [...]". Ten brak nie pozwala na ocenę, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W materiale dowodowym sprawy znajduje się załącznik do decyzji lokalizacyjnej - szkic sytuacyjny Nr [...], w którym zamieszczona jest legenda wymieniająca 34 obiekty. Jednakże organy nie wyjaśniły, czy są to obiekty przewidziane do realizacji inwestycji określonej jako "obiekt [...]". Ponadto, należy zauważyć, że załączona kopia szkicu Nr [...] jest nieczytelna, gdyż została dołączona do akt sprawy w postaci 10 kartek papieru luzem, nie tworzących jednej mapy, która w dodatku jest niepoświadczona za zgodność z oryginałem. Nie pozwala to na ustalenie obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji. Nie wyjaśniono, jakie było przeznaczenie spornego terenu w planie realizacyjnym, czy ustalenia planu realizacyjnego co do przedmiotowego terenu ulegały zmianie w trakcie realizacji inwestycji i w jaki sposób, nie wskazano także, kiedy inwestycję zakończono. W zarzutach skargi podniesiono, podobnie jak wcześniej w odwołaniu, że sporządzono tzw. zamienną koncepcję zagospodarowania "Obiektu [...] " W.", zatwierdzoną protokołem [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia tego dowodu powinno zostać uwzględnione, gdyż przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W zgromadzonych aktach sprawy znajduje się szereg decyzji mogących świadczyć o zmianie koncepcji zagospodarowania terenu w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, a mianowicie decyzje o pozwoleniu na budowę, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy decyzje zatwierdzającej projekt budowlany. Należy zauważyć, że uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę to nie to samo co rozpoczęcie prac, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przepisie tym ustawodawca odwołuje się do okoliczności faktycznej, a nie prawnej. Rzeczą organu było ustalenie, w jakim terminie rozpoczęto prace budowlane objęte planem realizacyjnym inwestycji. Realizacja inwestycji wiąże się z konkretnymi robotami i nakładami, co powinno znaleźć potwierdzenie w odpowiedniej dokumentacji. Znajdujący się w materiale dowodowym sprawy protokół oględzin nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] sporządzony w dniu [...] czerwca 2004 r. zawiera adnotację, że integralną jego częścią są fotografie, znajdujące się w aktach sprawy o nr [...]. Wzmiankowane fotografie nie znalazły się w aktach niniejszej sprawy przekazanej do Sądu. Ponadto nie wyjaśniono, czy uzbrojenie terenu, chodnik stanowiący dojście i dojazd do stacji trafo, budynki kubaturowe, parking depozytowy, asfaltowy plac apelowy, drogi dojazdowe i ciągi piesze, które jak podano w zaskarżonej decyzji, stanowi zagospodarowanie przedmiotowego terenu, mieściło się w zakresie zadań objętych planem realizacyjnym inwestycji, dla której nieruchomość wywłaszczono, czy też jest to wynik realizacji zadań wykonanych poza tym planem. W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należy, że nie ustalono w sposób jednoznaczny, iż grunt będący przedmiotem żądania byłych właścicieli nie stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko konkretne stwierdzenie braku przesłanek zwrotu, na podstawie dokumentów, które muszą być wyraźnie wskazane i włączone do akt sprawy, uprawnia organ orzekający do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Należy mieć na względzie, iż stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Wynika to z konstytucyjnej ochrony własności i wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia. Konsekwencją jest m.in. zawarty w art. 136 ust. 1 ustawowy zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (analogicznie jak w art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) bez zawiadomienia o tym fakcie byłego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje prawo żądania zwrotu nieruchomości w całości bądź w części. Odmawiając zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia przesłanek zwrotu naruszono przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.