I SA/Wa 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekazania powiatowi mienia Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] o przekazaniu nieodpłatnie na rzecz powiatu [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość położoną w obrębie [...] gm. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętą droga powiatową nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na wniosek Zarządu Powiatu [...] z [...] lipca 2014 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postepowanie o przekazanie w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji [...], oznaczonej jako działka nr [...] (powstała z wydzielenia z działki nr [...]). Wymieniona droga (oznaczona pierwotnie nr [...] na odcinku [...] i nr [...] na odcinku [...] zaliczona została rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. - w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] częstochowskim [...] (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) do kategorii drogi wojewódzkiej. Wobec nie wymienienia jej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), z mocy art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające [...] stała się ona z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Jednocześnie objęta ona była uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], zaliczającą wymienione w załączniku do uchwały drogi do kategorii dróg powiatowych. W efekcie zmiany ww. uchwały, dokonanej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], przedmiotowa droga oznaczona została nowym numerem [...]. Jako właściciel działki nr [...], z której wydzielono zajętą pasem drogowym drogi powiatowej działkę nr [...] w księdze wieczystej nr [...] ujawniony jest Skarb Państwa. Ujawniono w niej także przynależny do nieruchomości Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Nadleśnictwu R. zarząd. Wojewoda [...] decyzja z [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 64 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460), orzekł o nieodpłatnym przekazaniu Powiatowi [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem organu wojewódzkiego w sprawie wystąpiły warunki, o których mowa w art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż mienie to służy powiatowi bezpośrednio do wykonywania zadań powiatu, do których to zadań - po myśli art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) należy wykonywanie zadań o charakterze ponadgminnym obejmującym transport zbiorowy i drogi publiczne. Organ wskazał przy tym na dokonane w toku oględzin nieruchomości ustalenia potwierdzające, że wnioskowane mienie służy aktualnie i bezpośrednio wykonywaniu ww. zadań jak też, że bieżące utrzymaniem drogi zajmuje się Zarząd Dróg Powiatowych w P. O decyzji tej odwołanie wniósł Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo R. W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Zdaniem Ministra wobec niespornych ustaleń co do przynależnemu Skarbowi Państwa tytułu własności do nieruchomości spełniona została w sprawie podstawowa przesłanka art. 64 ustawy, umożliwiająca jej przekazanie. W kontekście natomiast podniesionego w odwołaniu zarzutu niedoręczenia Lasom Państwowym uchwały Rady Powiatu nadającej status drogi powiatowej, zmienianej kolejnymi uchwałami, w tym uchwałą nadającą nowy numer drodze, zwracał uwagę, że jest ona elementem lokalnego prawa stanowionego, a akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu publikowane są w dzienniku Urzędowym Województwa [...], natomiast przepisy porządkowe ogłaszane są ponadto w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. W konsekwencji powyższe uchwały nie musiały być dostarczane bezpośrednio Lasom Państwowym. Uchwały te posiadają moc obowiązująca, gdyż żaden uprawniony podmiot ich do dnia rozstrzygania nie uchylił. Zdaniem Ministra stan prawny przedmiotowej sprawy zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, która to regulacja ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi. Nawiązuje ona bowiem do koncepcji własności państwowej (publicznej, mającej swoje źródło w prawie rzymskim - viam publicam eam dicimis, cuis etiam solum publicum (drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym). Zwracał jednocześnie uwagę, iż zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym Powiat wykonuje na nieruchomości zadania o charakterze ponadgminnym obejmujące transport zbiorowy i drogi publiczne. Zatem, gdy w stanie faktycznym występuje droga, formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny, a tym samym spełniona została druga przesłanka z art. 64, tj. mienie było we władaniu państwowej osoby prawnej (Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. – Zarząd Dróg w C.) innej niż określonej w art. 60 ust. 1 i 4 . Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwa R., zarzucając jej naruszenie: - art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy wskazana w uchwale Rady Powiatu P. z [...] lutego 2000 r., zmienionej kolejnymi uchwałami, droga relacji P. nie służy do wykonywania zadania publicznego powiatu o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu i dróg publicznych, gdyż nie spełnia ona przewidzianego w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymogu dla drogi powiatowej; -art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niezastosowanie, podczas gdy Wojewoda [...] winien wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia czy w odniesieniu do uchwały Rady Powiatu P. z [...] lutego 2000 r. w zakresie drogi P. istnieją przesłanki sprzeczności z prawem skutkujące jej nieważnością i wnieść w tym względzie skargę do sądu administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa był art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, iż "przekazaniu powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody." Kluczowe zatem dla podjęcia rozstrzygnięcia o przekazaniu powiatowi mienia w trybie ww. przepisu było nie tylko to, czy mienie stanowi własność Skarbu Państwa oraz służy wykonywaniu zadań powiatu – jak zdaje się sugerować Minister - ale przede wszystkim, czy jest to mienie inne niż to, do którego odnosi się art. 60 ust. 1 i 4 powołanej ustawy. Tenże zaś przepis w ust. 1 stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei ust. 4 art. 60 przewiduje możliwość stwierdzania przez wojewodę w drodze decyzji nabycia mienia również w przypadkach, gdy nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego przewidują odrębne przepisy. Tryb przewidziany art. 60 ust. 1 dotyczył także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które po przekształceniu, mającym na celu dostosowanie ich organizacji do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przez powiat. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że po utworzeniu z dniem 1 stycznia 1999 r. powiatu, doszło także w tej dacie do przekazania tym jednostkom przewidzianych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) kompetencji przynależnych zarządcy drogi. Tak więc w odniesieniu do dróg publicznych zaliczonych do kategorii dróg powiatowych zarząd drogi wykonywały od tej pory zarządy powiatu, poprzez odpowiednie podległe im jednostki organizacyjne (por. art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U Nr 106, poz.668). W konsekwencji nieruchomości zajęte istniejącymi wówczas drogami powiatowymi, powstałymi z przekształcenia dawnych dróg wojewódzkich, podlegały regulacji z art. 60 ust. 1, o czym stosownie do ust. 3 tego artykułu orzekał deklaratoryjną decyzją wojewoda. To zaś w sposób oczywisty wykluczało możliwość regulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych tego rodzaju drogami na podstawie art. 64 ww. ustawy z uwagi na niespełnienie określonej w tym przepisie przesłanki chrakteryzującej podlegającej przekazaniu mienie Skarbu Państwa jako "innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4". Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych konstytutywnej decyzji o przekazaniu nieruchomości zajętej w dniu 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową na rzecz Powiatu P. narusza w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 64 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej, a przez to jego niewłaściwe zastosowanie, co prowadzić musi do uchylenia wydanych na tej podstawie decyzji organów obydwu instancji. Warto przy tym zauważyć, że przywołany w redakcji tego przepisu zwrot charakteryzujący mienie organy w sposób nieuprawniony powiązały z podmiotami nim władającymi, zamiast samym mieniem. To natomiast, że droga relacji P, której fragment pasa drogowego zlokalizowany jest na położonej w powiecie [...] działce nr [...] z obrębu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała status drogi powiatowej wynika z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wbrew bowiem temu co twierdziła na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca, przed 31 grudnia 1998 r. droga ta była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, gdyż została wymieniona w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. - w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Te zaś, o ile nie zostały wymienione w wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) – a tak sytuacja zaistniała w odniesieniu do przedmiotowej drogi – przekształcone były ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. w drogi powiatowe. W sytuacji przekształcenia z mocy prawa dotychczasowych dróg wojewódzki w drogi powiatowe, podnoszony w skardze argument o niespełnianiu przez taką drogę warunków z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dotyczących połączenia nią miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą) traci na znaczeniu, gdyż to nie one determinowały jej status. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku złożenia do zamknięcia rozprawy w tym względzie stosownego wniosku (art. 210 § 1 powołanej ustawy a contrario). Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, tę ocenę uwzględniającego.