I SA/Wa 3071/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 6 października 2021 r. nr DO.2.7610.92.2019.MK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 sierpnia 2016 r. nr 1 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], jedn. ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0436 ha, która odpowiada parceli [...] gm. kat. [...], powstałej z podziału parceli [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydana została w następującym stanie faktycznym i przy następującej prawnej sprawy. Położona w jednostce ewidencyjnej [...] nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działka nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa i jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Na nieruchomości znajduje się część budynku gospodarczego, którego druga część posadowiona jest na stanowiącej własność prywatną działce nr [...]. Według oświadczenia złożonego przez jej właściciela – [...] (ujętego w piśmie z 13 kwietnia 2016 r.) "budynek gospodarczy położony częściowo na działce ewidencyjnej [...], znajdował się na gruncie w dacie 5 grudnia 1990 r." Z informacji z kolei podawanych przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta Krakowa (w piśmie z 30 grudnia 2015 r.) wynikać miało, że budynek ten miał być uwidoczniony na mapie zasadniczej przed 5 grudnia 1990 r. Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, w następstwie rozpoznania wniosku PKP SA w Warszawie, Wojewoda Małopolski decyzją z 31 sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 października 2021 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie ww. nieruchomości. W motywach tych decyzji organy wskazywały, że jakkolwiek spełnione zostały przesłanki pozytywne warunkujące uwłaszczenie przedsiębiorstwa w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." (nieruchomość bowiem w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa), to jednak w sprawie zaistniała przeszkoda uwłaszczenia, o której mowa w ust. 4 art. 200 tej ustawy, w postaci naruszenia praw osób trzecich. Owego zaś naruszenia organy upatrywały w przynależnym właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawie do budynku zlokalizowanego także na działce nr [...]. Minister zwracał przy tym uwagę, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2013 r. I CSK 282/12, że konstrukcja prawa własności budynku jako prawa związanego i podporządkowanego użytkowaniu wieczystemu wyklucza taką możliwość, by budynek mający być przedmiotem tego prawa w części stał na gruncie oddanym określonym osobom w użytkowanie wieczyste, a w części na gruncie będącym przedmiotem prawa własności gminy. Działanie zasady superficies solo cedit czyniłoby wówczas częścią składową nieruchomości gruntowej tę część budynku, która stoi na gruncie nieoddanym w użytkowanie wieczyste. Jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym. Odstępstwo od przytoczonej wyżej zasady może dotyczyć tylko budynków, które wraz z gruntem można podzielić wzdłuż płaszczyzn pionowych. Wskazywano przy tym (w nawiązaniu do poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku), że przepisy art. 235 k.c. i art. 31 u.g.n. mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dlatego umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jednej osobie, a przeniesienie własności znajdującego się na niej budynku na inną osobę lub pozostawienie go właścicielowi jako części składowej gruntu, byłaby sprzeczna z prawem. Z tego względu, zdaniem Ministra, słusznie Wojewoda Małopolski uznał, że przekazanie prawa użytkowania wieczystego gruntu jednemu podmiotowi, a przeniesienie prawa własności znajdującego się na tym gruncie budynku na inny podmiot lub pozostawienie go właścicielowi jako części składowej gruntu, byłoby sprzeczne z prawem i naruszałoby prawa osób trzecich o jakich mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółką Polskie Koleje Państwowe SA, żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kwestionowała stanowisko organu, że budynek gospodarczy znajdujący się częściowo na działce nr [...] istniał na gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r., zarzucając w tym kontekście organom brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie swoich ustaleń wyłącznie na oświadczeniu właściciela działki nr [...]. Zwracała przy tym uwagę, że w szczególności nie zostało zbadane czy budynek ów został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, czy właściciel działki nr [...] uiszcza podatek od nieruchomości, a jeśli tak, to od kiedy. Nie została zbadana ewidencja budynków, która może zawierać dokumenty i informacje wskazujące na datę powstania budynku. Nie zapoznały się także organy z żadnymi zdjęciami lotniczymi. Tymczasem istnieją możliwości ustalenia daty powstania budynku na podstawie dokumentów, w oparciu o które można zweryfikować oświadczenie właściciela działki nr [...]. Oświadczenia stron, przesłuchanie stron czy też zeznania świadków powinny być brane pod uwagę w odniesieniu do okoliczności, które nie wynikają z dokumentów. W tej sprawie zaś organ nie przeprowadził żadnego z tych dowodów, ani z dokumentów, ani z przesłuchania stron, opierając się na oświadczeniu właściciela nie mającego mocy dowodowej. Tym samym doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia przepisów postępowania i braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka zwracała przy tym uwagę, że ochrona praw osób trzecich - wykluczająca uwłaszczenie nieruchomości – może dotyczyć jedynie praw podlegających ochronie w świetle obowiązującego porządku prawnego. Ochronie nie podlega samowola budowlana, jako skutek działania niezgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego wywodziła, że pozytywna decyzja nie kreowałby stanu prawnego, który nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym. Nie powoduje ona, że budynek zostaje podzielony i jego poszczególne części pozostają na odrębnych nieruchomościach. Taki stan bowiem już istnieje i nie ma związku z decyzją uwłaszczeniową. Nie ma zatem znaczenia, czy budynek położony jest na dwóch nieruchomościach stanowiących przedmiot własności innych podmiotów, czy też na jednej nieruchomości stanowiącej własność oraz na drugiej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. W związku z tym zgodne z prawem jest przeniesienie prawa własności jednej z nieruchomości albo ustanowienie na jednej z nich prawa użytkowania wieczystego. Żadne z tych zdarzeń prawnych (czynności prawnych) nie pozbawia właściciela budynku, który przy jego budowie przekroczył granice swojej nieruchomości, roszczeń z tym związanych (np. art. 231 k.c.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 2 ustawy zmieniającej budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Przepis ten reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz własności posadowionych na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali. Uwłaszczenie to, jak stanowi ust. 4 art. 200 u.g.n., nie może naruszać praw osób trzecich. W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość położona w Krakowie, jednostce ewidencyjnej [...], oznaczona jako działka nr [...], w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy odpowiadają rzeczywistości poczynione przez organy ustalenia co do istniejącej wówczas na gruncie zabudowy, w postaci części budynku gospodarczego, którego pozostała część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej, a stanowiącego przedmiot własności właściciela owej działki. A jeśli tak, to czy ta okoliczność wyklucza możliwość uwłaszczenia na takim gruncie przedsiębiorstwa – jak przyjęły organy. Odnosząc się do pierwszego ze spornych zagadnień, zauważyć wypada, że kwestię istnienia budynku na datę uwłaszczenie organy ustaliły nie tylko w oparciu o oświadczenie właściciela działki sąsiedniej – jak sugeruje to skarżąca spółka - ale również przy uwzględnieniu przekazanych przez Urząd Miasta Krakowa informacji wskazujących, że przedmiotowy budynek został uwidoczniony na mapie zasadniczej przed 5 grudnia 1990 r., co z kolei ustalono na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dotyczącej ustalania granic i stanu władania, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 29 lipca 1985 r. pod nr H-2596/85 (vide pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa z 30 grudnia 2015 r. – do którego Minister wprost odwołuje się na str. 4 uzasadnienia decyzji). Powyższe informacje korespondują przy tym z treścią znajdującego się w aktach fragmentu mapy ewidencyjnej pochodzącej z 1981 r. (jak można wnioskować z uwidocznionego na niej treści numeru, za którym przyjęta ona została do zasobu) załączonej przez Polskie Koleje Państwowe SA do pisma z 23 października 2006 r. nr N 8-3m-600-W-190/2006, na której ów budynek był już wykreślony. Zważywszy zatem na powyższe, brak jest usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania poczynionych w tym aspekcie ustaleń stanu faktycznego, co czyni formułowane w tym kontekście zarzuty skargi chybione. Podnoszona z kolei w skardze kwestia legalności wybudowania budynku gospodarczego, nie ma w sprawie znaczenia relewantnego. Niezależnie bowiem od okoliczności w jakich doszło do jego wzniesienia, budynek ów w dacie uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.) istniał i okoliczność tę organ musiał brać pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, skoro w świetle art. 31 u.g.n. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Norma zawarta w tym przepisie jest bowiem bezwzględnie wiążąca, zatem organ nie może odstąpić od jej stosowania. Nie ma przy tym znaczenia, że w przypadku, o którym mowa w art. 200 u.g.n. przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie odbywa się w drodze umowy, lecz następuje z mocy prawa i stwierdzane jest decyzją deklaratoryjną. Jak wskazywał Sąd Najwyższy w przywoływanym w decyzji wyroku z 11 stycznia 2012 r. I CSK 282/12 (Lex nr 1288603), "konstrukcja prawa własności budynku jako prawa związanego i podporządkowanego użytkowaniu wieczystemu wyklucza taką możliwość, by budynek mający być przedmiotem tego prawa w części stał na gruncie oddanym określonym osobom w użytkowanie wieczyste, a w części na gruncie będącym przedmiotem prawa własności gminy. Jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym. Odstępstwo od przytoczonej wyżej zasady może dotyczyć tylko budynków, które wraz z gruntem można podzielić wzdłuż płaszczyzn pionowych." Pogląd wyrażony w tym wyroku sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela. Nie jest on przy tym odosobniony. W szeregu bowiem orzeczeń Sądu Najwyższego prezentowane było jednolite stanowisko, że umowa przeniesienia własności części nieruchomości objętej oddzielną księgą wieczystą bez jednoczesnego podziału znajdującego się na niej budynku, jest nieważna a podział budynku może nastąpić w sposób pionowy wraz z podziałem gruntu w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega w całości lub znacznej części przez istniejącą ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Wskazywano również, że jeżeli budynek jest posadowiony na dwóch sąsiednich nieruchomościach (przekroczenie granicy) – a taka sytuacja zaistniała w sprawie - to umowa o oddanie jednej z nich w użytkowanie wieczyste jest nieważna, jeżeli budynek nie został podzielony w ten sposób, że możliwe było przeniesienie własności części budynku na użytkownika wieczystego (tytułem przykładu można tu przywołać uchwały: z 23 stycznia 2007 r. III CZP 136/06, OSNC 2007/11/163; z 26 kwietnia 2007 r. III CZP 27/07 OSNC 2008/6/62; z 26 lutego 2014 r. III CZP 109/13, OSNC 2014/12/120; czy wyrok SN z 22 grudnia 2004 r. II CK 262/04, Lex nr 589956). Z akt sprawy nie wynika by konstrukcja budynku gospodarczego posadowionego na gruncie była tego rodzaju, że dopuszczalny byłby jego podział w wyżej opisany sposób, wzdłuż granicy działki nr [...] - co uzasadnia stanowisko organu, że ewentualne orzeczenie o wywłaszczeniu byłoby sprzeczne z prawem. Nawet jednak gdyby taki podział był możliwy, to w sytuacji gdy przedmiotowy budynek przynależy do właściciela działki sąsiedniej uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego na jego części (tworzącej wówczas de facto odrębny budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego) prowadziłoby do ingerencji w prawa owego właściciela, co z kolei stanowiłoby negatywną przesłankę uwłaszczenia, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. W tym stanie rzeczy odmowa stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego tak zagospodarowanego w dniu 5 grudnia 1990 r. gruntu oraz nabycia prawa własności części posadowionego na nim budynku gospodarczego – o czym orzekł Wojewoda Małopolski w decyzji z 31 sierpnia 2016 r. – nie narusza prawa. W konsekwencji czego jako zgodna z prawem oceniana być musi także utrzymująca tę decyzję w mocy w mocy skarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. To zaś prowadzić musi do oddalenia skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).