I SA/Wa 3078/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 września 2014 r. Skarb Państwa – Starosta G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę T. prawa własności nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza T. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez gminę T., prawa własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym C. i oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], oraz odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę T. prawa własności tych nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...], powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zm.) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę T. z mocy prawa własności opisanych wyżej nieruchomości. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskowane nieruchomości od początku założenia ewidencji gruntów i budynków należały do Skarbu Państwa, a jako władający nim był Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w S. Z informacji udzielonych przez Starostę G. (pismo z dnia 9 maja 2012 r.) wynikało, że wpis Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. jako władającego przedmiotowymi nieruchomościami nie był oparty na żadnym tytule prawnym, miał charakter techniczno-porządkowy i został wykreślony na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1997 r. znak [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że w rozpoznawanej przez niego sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę T., prawa własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym C. i oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Od powyższej decyzji Burmistrz T. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W toku postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa analizując stanowisko organu pierwszej instancji co do odmowy komunalizacji wskazała, że sporne działki nie przekazane w zarząd przed 27 maja 1990 r. w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) innym, niż państwo państwowym osobom prawnym, stanowiły w świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy komunalizacyjnej. Komisja wskazała, że żadne zadania z zakresu melioracji wodnych nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r., na gminy i dlatego wszystkie sporne działki służyły faktycznie i bezpośrednio zarówno przed dniem 27 maja 1990 r., jak i po tym dniu realizowaniu zadań publicznych właściwych w tym zakresie ponadpodstawowych organów administracji rządowej. W ocenie Komisji powyższe okoliczności wskazują, że przedmiotowe nieruchomości były wyłączone z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organu drugiej instancji dodatkową przesłanką dowodzącą braku podstaw komunalizacji przedmiotowych nieruchomości są również wpisy w ewidencji gruntów, z których wynika, że przed wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej znajdowały się one w faktycznym i bezpośrednim władaniu ponadpodstawowego, a nie podstawowego organu administracji publicznej. Organ odwoławczy zaakcentował również, że z treści przepisów komunalizacyjnych wynika, że do gmin nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r. żadne obowiązki z zakresu melioracji wodnych. Reasumując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że wbrew stanowisku Wojewody [...] przedmiotowe działki, położone pod wodami powierzchniowymi, służące w dniu 27 maja 1990 r., faktycznie i bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych ponadpaństwowych organów administracji rządowej, nie podlegały komunalizacji na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez gminę T. prawa własności nieruchomości stanowiących rowy, położonych w obrębie ewidencyjnym C. i oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], oraz odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę T. prawa własności tych nieruchomości. Na powyższą decyzję Skarb Państwa - Starosta G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że sporne działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S., co stanowiło w ocenie organu, wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił dokonanie przez organ błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w jego ocenie brzmienie tego przepisu oznacza, że komunalizacji z mocy prawa podlega mienie bez względu na to, jak zostało ono nazwane geodezyjnie. Skarżący zauważył, że wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają wyłącznie charakter informacyjny. Dlatego też zapis dotyczący władania spornymi działkami przez Zarząd Inwestycji Rolniczych w S. miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy i brak jest w zasobie geodezyjnym prowadzonym w Starostwie jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przedmiotowy zapis. Został on wykreślony na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] lutego 1997 r. znak [...]. Starosta G. wskazał również, że z uwagi na okoliczność, że przedmiotowe nieruchomości stanowią rowy, wystąpiono do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. o wydanie stosownej opinii. Z informacji przekazanych przez Zarząd wynika jednoznacznie, że przedmiotowe nieruchomości stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i są one zbędne do wykonywania zadań statutowych wynikających z jego działalności oraz, że ani on, ani jednostka będąca jego poprzednikiem prawnym nie władała w żaden sposób przedmiotowymi nieruchomościami. Reasumując skarżący wskazał, że skoro brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o posiadaniu tytułu prawnego przez do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S., to mieniem zarządzał z mocy prawa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a z dniem 27 maja 1990 r. gmina. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ odwoławczy uznał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, ponieważ objęte decyzją działki gruntu służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, a takie mienie jest wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Taki stan faktyczny został przez organ ustalony tylko na podstawie wypisów z rejestru gruntów, w których wpisano, że mienie to stanowi własność Skarbu Państwa i nie pozostawało w zarządzie innych niż państwo państwowych osób prawnych, jako władającego wskazano Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w S. Należy przy tym stwierdzić, że wpis w ewidencji gruntów jest wprawdzie dowodem, ale wpis taki ma jedynie charakter informacyjny i nie może stanowić wyłącznego dowodu dla tak istotnych ustaleń. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oznacza przejście z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest więc badać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać, czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 ustawy. Wprawdzie prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że pojęcie "służenie" wykonywaniu zadań publicznych, użyte w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Rację ma także skarżący powołując w uzasadnieniu skargi, że pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy oznacza stan prawny. Jednakże aby można było mówić o wystąpieniu przesłanek wyłączenia mienia z komunalizacji określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1, to najpierw należy ustalić, czy przedmiotowe mienie spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 dotyczy mienia, które spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy w sposób niewątpliwy ustalił tylko to, że przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa. Pozostałe ustalenia są dowolne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym. Z tego względu zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia istoty sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, a rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji jest co najmniej przedwczesne. Tak więc organ winien ustalić, w pierwszej kolejności, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło własność Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., czyli czy podmiotom tym przysługiwał tytuł prawny do tego mienia. Takich ustaleń brak jest w sprawie. Jest bezsporne, że na gruntach stanowiących to mienie znajdowały się rowy melioracyjne, które zgodnie z przepisami ustawy, wówczas obowiązującej - z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230, ze zm.) - zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 tej ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, to ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Tak więc po ustaleniu stanu prawnego przedmiotowego mienia i gdyby te ustalenia potwierdziły, że mienie to spełnia przesłanki do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., organ rozważy, czy zachodzi przesłanka wyłączenia z komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W tym celu konieczne jest ustalenie stanu faktycznego tego mienia w dacie 27 maja 1990 r., a szczególnie, czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie. Samo wpisanie w ewidencji gruntów jako władającego Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w S. nie oznacza samo przez się, że podmiot ten faktycznie wykonywał zadania publiczne w stosunku do tego mienia. Nie jest bowiem nawet wiadome, na jakiej podstawie dokonano wpisu o takiej treści. Przypisywanie faktycznego władztwa temu podmiotowi jest wątpliwe z tego względu, że występując o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie jako władającego podał, że zarówno obecnie, jako samorządowa jednostka organizacyjna podporządkowana Marszałkowi Województwa [...], jak i wcześniej jako państwowa jednostka organizacyjna, nie wykonywał żadnych praw właścicielskich ani nie władał w inny sposób rowami jako urządzeniami szczegółowymi melioracji. Wprawdzie wystąpienie tej jednostki o zmiany w ewidencji gruntów miało miejsce już po 27 maja 1990 r., niemniej odnosi się również do wcześniejszego okresu, co organ orzekający w sprawie komunalizacji winien wziąć pod uwagę przy ocenie stanu faktycznego skomunalizowanego mienia. Dokonanie ustaleń w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu pozwoli organowi na zgodne z prawem rozstrzygnięcie w kwestii komunalizacji przedmiotowego mienia. Na marginesie odnieść się wypada do uregulowań ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne Dz.U. nr 38 poz. 230. Ówcześnie i obecnie obowiązujące brzmienie tekstu ustawy zakładało w art. 2, że powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca przyjął koncepcję mieszaną, mianowicie właściciela określonej w art. 2 wody powierzchniowej stojącej w rozumieniu art. 6 ust.3 pkt 2 ustawy oraz wody w studni i w rowie ustala się po uprzednim ustaleniu właściciela gruntu, na którym lub w którym dana woda się znajduje. Natomiast inaczej kształtuje się wzajemny stosunek własności wody i gruntu określony w art. 4. Własności państwowej nie stanowią zatem tylko grunty znajdujące się pod wodami płynącymi w rowach usytuowanych na gruntach stanowiących własność indywidualną lub spółdzielczą, natomiast wszystkie pozostałe grunty pod wodami płynącymi stanowią własność Państwa. W zakresie kwestii związanej z zadaniami z zakresu melioracji wodnych podkreślenia wymaga, że poza sporem pozostaje okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, których wykonanie i utrzymanie należy do właścicieli tych gruntów. Z powyższych względów Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.