I SA/Wa 3078/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia[...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] wrzenia 2021 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie administracyjne z wniosku W. K. z 13 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r., nr [...] zostało umorzone z mocy prawa. W uzasadnieniu Minister wskazał, że 13 kwietnia 2021 r. (data wpływu 16 kwietnia 2021 r.) W. K. wystąpiła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r. Decyzją tą Naczelnik orzekał o przejęciu na własność państwa w zamian za rentę udziału M. B . (wynoszącego 6,61 ha) w gospodarstwie rolnym o pow. 8,82 ha, oznaczonym jako działki nr [...], położonym we wsi T. stanowiącym własność M. B. i Z. B.. Rozpatrując sprawę Minister podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno zatem znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu, poprzez kontrolę zaistnienia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Za datę doręczenia decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r. organ nadzoru uznał najpóźniej 12 listopada 1976 r. (adnotacja z 26 listopada 1976 r. na decyzji z [...] listopada 1976 r., że decyzja jest prawomocna). Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] kwietnia 2021 r. Minister uznał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w całości. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2021 r. złożyła W. K., zarzucając naruszenie: a) art. 7 kpa w zw. z art. 7b kpa polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli; b) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy stronie nie została doręczona ani ogłoszona decyzja objęta skargą, w związku z czym nie mógł rozpocząć biegu 30-letni termin, o którym mowa w powołanym przepisie; c) art. 6 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie stanowi urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej; d) art. 6 kpa w zw. z art. 21 §1 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji, która narusza konstytucyjne prawo strony do ochrony własności; e) art. 6 kpa w zw. z art. 64 § 1 i § 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji, która ogranicza stronie prawo do ochrony własności i nie zapewnia równego traktowania wszystkich przy ochronie prawnej własności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła o dopuszczenie dowodu z odpisu wniosku o zawieszenie postępowania - na okoliczność przyczyn złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S.. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przyczyny złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. nie wypełniają powyżej wskazanej przesłanki dopuszczenia dowodu. Poza tym skarżąca przyczyny te przedstawiła w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika to z ustrojowej funkcji sądu, który po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą jest zobligowany do przeprowadzenia pełnego badania zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Sąd nie jest związany przy tym badaniu sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, zarzutami i wnioskami skargi. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r. Zważyć należy, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji. Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes ten może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa. W niniejszej sprawie Minister nie badał legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z [...] listopada 1976 r. Decyzja ta była wydana na podstawie art. 9 i 13 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne. Jak wynika z decyzji Naczelnika była ona skierowana do M. B.. M. B. przekazała na własność Państwa udział w gospodarstwie rolnym składający się z działek opisanych w decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że gospodarstwo stanowiło własność M. B. i jej męża oraz, że na skutek spadkobrania po mężu stała się ona właścicielką gospodarstwa w 3/4 części. W aktach sprawy znajduje się także postanowienie spadkowe po S. B., mężu M. B., z którego wynika, że prawa do spadku w zakresie gospodarstwa rolnego nabyła M. B. i córka spadkodawcy Z. B.. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S., skarżąca podała, że M. B. była drugą żoną S. B. - dziadka skarżącej. Natomiast Z. B. to matka skarżącej. Z. B. nie była stroną postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją. Przeniesienie własności nie dotyczyło bowiem całego gospodarstwa rolnego. Natomiast podnoszona w skardze kwestia nie brania udziału w postępowaniu może być oceniana jako przesłanka wznowieniowa. Z akt sprawy nie wynika następstwo prawne po M. B., stronie postępowania toczącego się przez Naczelnikiem Gminy S. i adresatką wydanej decyzji. Jak wyżej zaznaczono organ nadzoru nie badał kwestii legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika ani w kontekście normy przepisu prawa materialnego administracyjnego ani normy prawa materialnego należącej do innej gałęzi prawa. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca podnosiła, że jest obecnie współwłaścicielką w 1/4 części działek, które w udziale 3/4 zostały przekazane na rzecz Skarbu Państwa kwestionowaną decyzją. Zważyć należy, że przepisy ustawy zmieniającej z 11 sierpnia 2021 r., w tym powołany przez organ, jako podstawa rozstrzygnięcia art. 2 ust. 2, nie skutkowały uchyleniem bądź zmianą art. 157 § 2 kpa. Z kolei wszczęcie postępowania i wydanie decyzji (nadzorczej lub w postępowaniu zwykłym) na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania skutkowałoby, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Organ administracji w każdym przypadku obowiązany jest do badania, czy wniosek pochodzi od strony. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Przedwczesne jest więc odnoszenie się do zarzutów skargi. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.