I SA/Wa 308/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję ją poprzedzającą Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylającą decyzję własną Nr [...] z dnia [...]stycznia 2005 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej KW [...] cz na rzecz S. Z. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości oraz o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zamiennej o powierzchni [...] m2. Z informacji przekazanych przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. wynikało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie miasta na prawach powiatu, organem właściwym jest prezydent miasta wykonujący zadania starosty z zakresu zadań administracji rządowej. Reprezentuje on Skarb Państwa we wszystkich czynnościach, których przedmiotem są nieruchomości. Decyzja Prezydenta W. orzekająca zwrot nieruchomości stała się ostateczna. Jak podaje dalej Wojewoda [...], ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowiła w dacie orzekania o zwrocie własność W. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]). Oznacza to, że w sprawie o zwrot tej nieruchomości Prezydent W. powinien podlegać wyłączeniu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta. Oznacza to także, że nie może on upoważnić do załatwienia tej sprawy swoich zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wobec tego sprawa o zwrot tej nieruchomości powinna być przekazana, w drodze postanowienia, do organu wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Organy administracyjne w uzasadnieniu swoich decyzji powołały się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. Akt OPS 1/03. Biorąc powyższe pod uwagę - Wojewoda [...] - uznał, że uchylenie decyzji własnej o zwrocie nieruchomości przez Prezydenta W. jest uzasadnione, gdyż zagadnieniem istotnym jest ustalenie właściwego organu orzekającego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył S. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W skardze zarzucił naruszenie art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej “kpa") przez naruszenie miesięcznego terminu do wznowienia postępowania, art. 151 § 1 pkt 2 kpa przez niewydanie przez organ, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a także naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 kpa przez nieustalenie dokładnej daty wskazującej kiedy Prezydent W. dowiedział się o decyzji komunalizacyjnej. Skarżący stwierdził, że nie można przyjąć za wiarygodną informację, że o decyzji tej organ dowiedział się dopiero w dniu 24 lutego 2005 r. w związku z pismem z Urzędu Miasta W. Biura Gospodarki i Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy W. przekazującym w załączeniu decyzję komunalizacyjną, skoro w decyzji komunalizacyjnej w rozdzielniku wskazującym organy, które miały otrzymać decyzję wymieniony został również Prezydent W. Ponadto skarżący podniósł, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nie może być uznane za okoliczność istotną dla sprawy, bowiem nie zmienia to faktu, że przez 39 lat cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawową kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawa procesowego art. 145 § 1 kpa (W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu", W-wa 1983 r. s. 242; B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1992 r., s. 214; E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego", W-wa - Zielona Góra 1994 r., s. 19). Wznowienie postępowania następuje z urzędu z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i 145a lub na żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie wznowione zostało postępowanie z urzędu. Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 kpa (uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91). Enumeratywne wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 § 1 kpa nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia postępowania w sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem w ocenie organów administracyjnych wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który ją wydał. Tymi nowymi okolicznościami był rzeczywisty stan prawny dotyczący własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Nieruchomość ta w dacie orzekania stanowiła własność W., a nie Skarbu Państwa. Jak podaje Prezydent W. o fakcie tym dowiedział się w dniu [...] lutego 2005 r., kiedy to Urząd Miasta W. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. przesłał ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzającą nabycie przez miasto W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Okoliczność, iż nieruchomość ta stanowi własność miasta, wpływa z kolei na zdolność organu do rozstrzygania w sprawie o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 9 lit b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 603 ze zm.) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie miasta na prawach powiatu, funkcje właścicielskie wykonuje prezydent miasta jako zadanie z zakresu zadań administracji rządowej. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. Akt OPS 1/03 w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, prezydent tego miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty podlega - jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako kierownik urzędu miasta - wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Rację ma więc organ administracyjny twierdząc, że w omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi, określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa, przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Uzyskanie przez Prezydenta W. informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej skutkowało wszczęciem, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zwrocie nieruchomości na rzecz A. Z. Na tym etapie postępowania organ wstępnie zbadał, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, między innymi odniósł się do tego, czy zachowane zostały terminy oraz czy dana informacja stanowiła ustawową przesłankę wznowienia. Zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia terminu miesięcznego na wznowienie postępowania od chwili dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej postawę do wznowienia postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 148 kpa wynika bowiem, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania dotyczy sytuacji gdy z podaniem o jego wznowienie występuje strona, nie odnosi się jednakże do tego postępowania wszczynanego z urzędu. Na uwagę zaś zasługuje zarzut podniesiony przez skarżącego dotyczący niewyjaśnienia przez organy administracyjne okoliczności sprawy wskazujących kiedy Prezydent W. uzyskał informację o istnieniu decyzji komunalizacyjnej. Z materiałów dowodowych zebranych w sprawie wynika, że decyzja ta mogła być doręczona Prezydentowi W. jeszcze w 2004 r., gdyż zgodnie z rozdzielnikiem zamieszczonym w decyzji komunalizacyjnej, Prezydentowi W. decyzja ta powinna zostać doręczona. Do zarzutu tego, podnoszonego przez skarżącego także w odwołaniu, organ odwoławczy nie ustosunkował się i nie zawarł w uzasadnieniu decyzji stosownych wyjaśnień. Taki stan rzeczy nakazywał organowi wyjaśnienie tej kwestii jako, że organy wskazują przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa - istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - jako podstawę wznowienia postępowania . O tym, czy można w tym trybie wzruszyć decyzję ostateczną decyduje dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. Z uzasadnienia decyzji organów administracyjnych orzekających w sprawie wynika, że wznowienie postępowania nastąpiło z powodów leżących po stronie organu, gdyż jako prezydent sprawujący funkcję starosty, organ nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie (której przysługuje własność przedmiotowej nieruchomości) i jako organ rozpoznający tę sprawę. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w razie, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25, i 27, wznawia się postępowanie. Z powyższych ustaleń w sprawie wynika, iż ta okoliczność była właściwą przesłanką do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości. W myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 kpa) i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 kpa). W niniejszej sprawie organem właściwym do wszczęcia postępowania o wznowienie był Prezydent W. Przy czym, jak wykazano powyżej, organ ten powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu. W związku z tym za właściwe należałoby uznać postępowanie, w którym Prezydent W., w myśl reguły wynikającej z art. 150 § 1 kpa, wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie po stwierdzeniu powodów wyłączenia od udziału w sprawie, przekazuje sprawę, zgodnie z art. 65 kpa, do organu właściwego. W rozpoznawanej sprawie organ powinien też wykazać, że wadliwość procesowa miała wpływ, bądź nie miała wpływu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Może więc zaistnieć w sprawie sytuacja, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Rację ma więc skarżący odnośnie tego, że wydanie orzeczenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy, jest nieprawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.