I SA/Wa 308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi I. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 331,85 (trzysta trzydzieści jeden 85/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz 39,05 (trzydzieści dziewięć 5/100) złotych tytułem zwrotu uzasadnionych kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. I. i A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., nier. hip. parcela [...] z działu [...], część działki ewidencyjnej [...], z obrębu [...] - uchyliło decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w całości, i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że wyrokiem z dnia 18 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 1294/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") uchylił decyzję SKO z dnia [...] marca 1996 r. nr [...],o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz następców prawnych K. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m², położonego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, m. in., że: "Właściwym do rozpoznania tej sprawy od dnia 6. XII. 1995 r. tj. od momentu utraty mocy art. 27a Kpa jest odpowiedni organ Gminy W. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi, iż decyzja Zarządu Gminy W. z [...]. VI. 1995 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących właściwości, co powoduje, że organ wyższego stopnia winien stwierdzić jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa./.../." W wykonaniu ww. wyroku NSA, decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Następnie ww. decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO powołało się na ww. wyrok NSA oraz stwierdziło, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 19 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1216/97 oddalił skargę I. I. na ww. decyzję SKO, i podtrzymał swoje stanowisko (jak w wyroku z dnia 18 lutego 1997 r.), wskazując, że SKO przy orzekaniu w sprawie było związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 18 lutego 1997 r. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2005 r. I. I. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowej nieruchomości z 1992 r. została uchylona w 1996 r., a nowa decyzja komunalizacyjna została wydana dopiero w 1998 r., w związku z czym wydane w 1997 r. decyzje SKO są nieważne jako wydane przez organ niewłaściwy w sprawie, ponieważ w dacie orzekania właścicielem gruntu był Skarb Państwa. SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też organ administracji publicznej nie może stwierdzić nieważności decyzji, jeżeli w sprawie orzekał sąd administracyjny i skargę oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło zgodnie z wyrokiem. że właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji winna być oceniania według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r. I SA 116/93, ONSA 1994 r. Nr 3, poz. 109). Organem właściwym w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych K. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu komunalnego (decyzja komunalizacyjna wojewody z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...]), położonego przy ul. [...] w W. był organ gminy (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. z 1965 r. Nr 6, poz. 18). Zgodnie zaś z cytowanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 1294/96, organem właściwym w przedmiotowej sprawie (ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, położonego przy ul. [...] w W.) był odpowiedni organ Gminy W.; zdaniem Sądu, właściwość miejscową organu w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia (art. 21 pkt 1 kpa), a od dnia 6.XII.1995 r., tj. od momentu utraty mocy art. 27a kpa, organem właściwym był odpowiedni organ Gminy W.. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa, w stosunku do organów gmin w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy, z wyłączeniem spraw prowadzonych przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym, były w dacie wydania kwestionowanych przez stronę decyzji SKO (z dnia [...] kwietnia 1997 r. i [...] maja 1997 r.) samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie zatem z ww. przepisem art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w omawianej sprawie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz następców prawnych K. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m², położonego przy ul. [...] w W. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ wyższego stopnia dla organów gminy. W wyroku NSA z dnia 10 października 2000 r. I SA 1237/00 LEX nr 54518, Sąd wyraził pogląd, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji jest ten organ, i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja. Bez znaczenia zatem w omawianej sprawie jest podniesiona przez skarżącą okoliczność, iż w dacie orzekania przez SKO działka gruntu o powierzchni [...] m², położonego przy ul. [...] w W. stanowiła własność Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. I., która podniosła, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. była prawidłowa i SKO bezzasadnie stwierdziło jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliło decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2006 r. w całości, i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 1997 r. stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem A. B. i I. I. o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] ustanawiającej na rzecz następców prawnych K. B. prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Wnioskodawczynie zarzuciły, że decyzje SKO w W. z kwietnia oraz maja 1997 r. stwierdzające nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. są nieważne – wydane przez organ niewłaściwy w sprawie – SKO – ponieważ w dacie orzekania właścicielem gruntu był Skarb Państwa, bowiem decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowej nieruchomości z 1992 r. została uchylona w 1996 r. a nowa decyzja komunalizacyjna została wydana w 1998 r., w związku z tym, decyzje SKO są nieważne. Sąd nie podziela tego poglądu. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 157 § 1 kpa, zgodnie z którym, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub SKO – ten organ. Organem wyższego stopnia dla organu gminy było SKO, stosownie do art. 17 kpa. Dodatkowo, należy również zauważyć, że NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2004 r. sygn. akt OW 49/04 stwierdził, że jeżeli decyzja została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest SKO, zarówno wówczas, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję zgodnie ze swoją właściwością, jak i w przypadku naruszenia tej właściwości. W uzasadnieniu tego wyroku, NSA podkreślił, że podstawy i tryb stwierdzenia nieważności oraz właściwości organów określają przepisy kpa. Dotyczący właściwości organów art. 157 § 1 kpa, zawiera niebudzącą wątpliwości regulację generalną, według której w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest organ wyższego stopnia, takimi organami według art. 17 pkt 1 kpa są samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązuje zatem zasada, że jeżeli decyzja została wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, to zawsze organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem powyższe regulacje kpa nie uzależniają właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności od tego, jaka przyczyna występuje, a w szczególności, czy przyczyną tą jest naruszenie przepisów o właściwości. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.