I SA/Wa 3085/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2021 r. nr KOC/2778/Go/21 po przeprowadzeniu postępowania na wniosek K. K. (Skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1970 r. znak. GKM-V/6210/ 84/70/JB o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej numerem hip. [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) stwierdziło, że postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie stwierdziło, że w dniu 17 maja 2021 r. do tut. Organu wpłynął wniosek Skarżącego – spadkobiercy przeddekretowego właściciela ww. nieruchomości, o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1970 r. Kolegium powołując się na treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. stwierdziło, że wniosek Skarżącego złożony w dniu 17 maja 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1970 r. Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1970 r. została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 8 kwietnia 1970 r. zatem termin 30 lat, o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., już upłynął. Skutkiem tego postępowanie prowadzone przed SKO w Warszawie z wniosku Skarżącego uległo umorzeniu z mocy prawa. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, spełniająca standardy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów w toku, zasady proporcjonalności, a także zasady niedziałania prawa wstecz, stanowiącej podstawową zasadę poprawnej legislacji, zasady praworządności, zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, zasady zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek przyczyn, a także zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia, powinna prowadzić do wniosku o konieczności dalszego prowadzenia postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej lub nie wydanie decyzji odmownej z naruszeniem prawa; II. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia konkretnej daty doręczenia decyzji odmownej W.S., które miało nastąpić w dniu 8 kwietnia 1970 r. do rąk H. K., mającej działać rzekomo jako pełnomocnik W. S., mimo iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu spełniającego warunki pełnomocnictwa udzielonego w formie pisemnej lub do protokołu (ówczesny art. 30 § 2 k.p.a.), wskazującego na umocowanie H.K. przez W. S. do działania w jej imieniu w tej sprawie, a jednocześnie z literalnej wykładni art. 2 ust. 2 nowelizacji jednoznacznie wynika, że jego hipotezą są objęte wyłącznie postępowania wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia danego orzeczenia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentacje na poparcie podniesionych zarzutów. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że ww. decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1970 r. została odebrana przez H. K., ale przesyłka została zaadresowana do W.S. (ul. [...]) znany organowi wcześniej, co wynika m.in. z treści wniosku Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 17 marca 1965 r. Jeśli uznać, że W.S. nie umocowała H. K., to decyzja została doręczona prawidłowo na ostatni znany adres strony, a pismo H. K. z dnia 13 lutego 1970 r. informujące, że jest pełnomocnikiem i wskazujące inny adres W. S., należy uznać za bez znaczenia w sprawie. Jeśli zaś uznać, że H. K. została umocowana przez W. S., ale pełnomocnictwo nie zachowało się w aktach sprawy, to decyzja została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony. Abstrahując od powyższych rozważań SKO podkreśliło, że ww. decyzja z 2 kwietnia 1970 r. weszła do obrotu prawnego i na jej podstawie w dniu 4 maja 1970 r. Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1970 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej numerem hip. [...] na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że postępowanie to uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zgodnie z treścią przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 158 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1970 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 17 maja 2021 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji stronie, co w tej sprawie nastąpiło w dniu 8 kwietnia 1970 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r. Za niezasadnie Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie określenia daty doręczenia inkryminowanej decyzji jej adresatowi, to jest W. S., które miało nastąpić w dniu 8 kwietnia 1970 r. do rąk H. K. - pełnomocnika W. S., mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w tej sprawie. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi postępowania dowodowego na podstawie ww. przepisów k.p.a., a jedynie bada, czy zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Po wtóre, w aktach sprawy zachowało się zwrotnie potwierdzenie odbioru w dniu 8 kwietnia 1970 r. (a zatem w dacie przyjętej przez organ administracji, v. k. 19 akt administracyjnych) przez H. K. przesyłki zawierającej inkryminowaną decyzję, zaadresowanej do strony postępowania W.S. na ostatni znany organowi adres, to jest ul. [...]. Jak trafnie przy tym wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w aktach administracyjnych sprawy (v. k. 15) zachowało się też pismo H. K. z dnia 13 lutego 1970 r. informujące, że jest pełnomocnikiem W. S. i wskazujące inny adres W. S., aktualnie przebywającej w domu dla nieuleczalnie chorych. Mimo więc tego, że w aktach sprawy nie zachował się dokument pełnomocnictwa (udzielonego ponad 50 lat temu) do działania przez H.K. w imieniu W. S., to uprawnione było przyjęcie przez organ, że decyzja z 2 kwietnia 1970 r. została doręczona na ostatni znany organowi adres W. S.. Z całą pewnością weszła więc do obrotu prawnego, a na jej podstawie w dniu 4 maja 1970 r. Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1970 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jej doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, SKO w Warszawie zasadnie przyjęło, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa. Ze wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Dlatego Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku Skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie.