I SA/Wa 309/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 309/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i[...] o łącznej powierzchni [...] m², została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), wywłaszczono za odszkodowaniem między innymi nieruchomość położoną we wsi G., oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m², stanowiącą własność S. S. Wnioskiem z dnia [...] września 2000 r. S. S. (syn zmarłego właściciela) wnosił o unieważnienie powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wyżej wymienionej nieruchomości. Odwołania od tej decyzji złożyli Prokurator Okręgowy w K. oraz S. S. Podnosili w nich, że Wojewoda nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz dowolnie ocenił materiał dowodowy, w wyniku czego bezzasadnie przyjął, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. została wydana w sposób zgodny z przepisami prawa. Po rozpoznaniu odwołań, całości dotychczasowych akt sprawy a ponadto trzech tomów akt archiwalnych przesłanych do Ministerstwa Infrastruktury przez Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przy piśmie z dnia [...] lipca 2004 r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i[...] o łącznej powierzchni [...] m², została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł przede wszystkim okoliczność, że organ wojewódzki nie uwzględnił archiwalnych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Tym samym uznał, że organ ten naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W postępowaniu przed organem naczelnym zbadano trzy tomy akt archiwalnych przesłanych przez Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. Wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha na cele inne niż budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, powinien być zatwierdzony przez wojewodę (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia - Dz. U. Nr 22, poz. 131). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha. Z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika jednak, aby został on zatwierdzony przez wojewodę. Ze spisu załączników do wniosku nie wynika także, aby takie zatwierdzenie zostało dołączone do wniosku. Organ odwoławczy uznał zatem, że wnioskodawca rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 poprzez nie uzyskanie zatwierdzenia wniosku przez Wojewodę. Naruszenie to, w ocenie organu drugiej instancji, ma charakter rażący, gdyż działanie wnioskodawcy w sposób oczywisty naruszało dyspozycję przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia miał potwierdzać dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych następowało w drodze decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Naczelnik Gminy [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. wskazał decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], która miała potwierdzać niezbędność wywłaszczanych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Tym samym należy uznać, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe twierdzenie potwierdza fakt, że w dniu [...] sierpnia 1983 r. została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę [...] "J." w G. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacji, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wskazane powyżej naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powodują, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne w świetle przepisów wyżej wymienionej ustawy. Zatem dalsze działania organu wywłaszczeniowego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie jednakże zaistniały nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wywłaszczenia w rozumieniu art. 156 § 2 kpa z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości [...] "J". Tym samym nieruchomość ta została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Zatem na podstawie art. 158 § 2 kpa organ naczelny jest obowiązany stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m², została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w części dotyczącej odszkodowania zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury K. SA w K. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza prawa skarżącej strony, gdyż nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony. Decyzja ta bowiem nie wyjaśnia na kogo zostały nałożone obowiązki w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości będących przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nie wykazano również, zdaniem skarżącego, zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a więc przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa .Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał , że niniejsza skarga jest uzasadniona, chociaż z innych względów niż podniesiono w jej uzasadnieniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności przyjęta w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota więc tej zasady sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego jest ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym wyrażone w art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. Przepisy te przyjmują - jako przesłankę wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - zakres postępowania wyjaśniającego. Tak więc wydanie tego typu decyzji przez organ drugiej instancji następuje, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie, z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody pośrednie, na przykład zeznania świadków, nie oparł zaś tego rozstrzygnięcia na materiale źródłowym jakim niewątpliwie byłaby ocena dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Przy czym organ pierwszej instancji wyjaśnił to niemożliwością, mimo podjętych starań, odnalezienia tych akt. Organ ten nie uwzględnił archiwalnych akt tego postępowania wywłaszczeniowego (którymi dlatego nie dysponował, gdyż zostały one przesłane bezpośrednio do Ministerstwa Infrastruktury – i to jeszcze przed datą wydania decyzji przez Wojewodę [...]), co przez organ nadzoru drugiej instancji zastało uznane za naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ drugiej instancji sam dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w trzech tomach akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego przesłanych przez Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Dokonanie oceny akt postępowania wywłaszczeniowego, którego dotyczy kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r., w istocie stanowi przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co jest zastrzeżone dla organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 136 i 138 § 2 kpa organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie może konwalidować przeprowadzając rozpoznanie sprawy w takim zakresie. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, to organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, co określa art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzając we własnym zakresie, w takiej części, rozpoznanie sprawy organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstacyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 15 kpa, 136 kpa i 138 § 2 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.