I SA/Wa 309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. L. i P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] - w którym uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy dotyczącej zatwierdzenia "projektu ugody" połączonej z zażaleniem na bezczynność Burmistrza Dzielnicy W. w przedmiocie zatwierdzenia "projektu ugody" i zwróciło podanie wnoszącym. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 11 maja 2005 r. zostało sporządzone pismo zatytułowane "Ustalenia ze spotkania" podpisane przez P. L. – właściciela Gospodarstwa [...] w W. przy ul. [...] oraz W. S. - Naczelnika Wydziału Infrastruktury Dzielnicy W. i L. B. - Głównego Specjalistę w Wydziale Infrastruktury Dzielnicy W. Celem tego spotkania było załatwienie spornych spraw dotyczących: działki nr [...] w obrębie [...], działki nr [...] w obrębie [...], działki nr [...] w obrębie [...], linii napowietrznej i płyt pozostawionych po budowie. Ustalono - między innymi - że: - "w celu zwrotu części działki nr [...] byłemu właścicielowi konieczna jest zmiana przebiegu linii rozgraniczających na długości istniejącego ogrodzenia, zgodnie z załącznikiem graficznym do opinii ZUD. W oparciu o nowe linie należy wykonać mapę podziału, po zatwierdzeniu podziału załatwić formalności związane z wykupem. P. L., jako strona zainteresowana powyższą zmianą i mająca w tym korzyść, bierze na siebie załatwienie w/w spraw", - "P. L. - jako zainteresowany dokonaniem korzystnej dla siebie zmiany – wystąpi z wnioskiem o zmianę linii rozgraniczających ul. [...]na długości działki [...] i przesunięcie jej o ok. 2 m, co pozwoli na wykonanie podziału działki na działki budowlane i zatwierdzenie tego podziału". Następnie w dniu 26 maja 2008 r.(data prezentaty) J. i P. L. złożyli pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. za pośrednictwem Burmistrza Dzielnicy W. - "Kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu Ugody połączony z Zażaleniem na bezczynność", w którym: 1) wzywali - na podstawie art. 119 kpa - Burmistrza Dzielnicy W. do zatwierdzenia projektu Ugody zatytułowanej: "Ustalenia ze spotkania w dniu 11 maja 2005 r. w/s pisma Pana P. L. z dnia [...] kwietnia 2005 r." - sporządzonej w imieniu Władz Dzielnicy przez Naczelnika Wydziału Infrastruktury W. S. oraz głównego specjalistę w Wydziale Infrastruktury L. B. a w imieniu Państwa L. przez P. L. Dodali, że zgodnie z art. 119 § 1 kpa projekt Ugody powinien był być zatwierdzony w ciągu 7 dni od jego sporządzenia, 2) w przypadku negatywnego stanowiska Władz Dzielnicy wnosili o przekazanie niniejszego Zażalenia na bezczynność Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] - działając na podstawie art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 19 kpa - uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania przedmiotowego sprawy i zwróciło podanie wnoszącym. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z analizy dokumentów załączonych do zażalenia przez skarżących, treści zażalenia oraz stanowiska organu wobec zarzutów zażalenia wyrażonego w przesłanym do SKO piśmie z dnia 4 czerwca 2008r., przedmiotowa sprawa dotyczy sporu, co do zawarcia ugody pomiędzy Miastem W., jako właścicielem nieruchomości, a skarżącymi - państwem L. w sprawie dotyczącej wykupu przez skarżących od Miasta W. części działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Zawarcie ugody stanowi niewątpliwie czynność cywilnoprawną i wszelkie spory w tym zakresie oraz roszczenia stron mogą być rozpatrywane wyłącznie na gruncie prawa cywilnego przez właściwe organy tj. sądy powszechne. Oznacza to, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego i nie podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że rozpoznanie wniosku J. i P. L. nie należy do kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dodało, że zgodnie z treścią przepisu art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wobec faktu, iż z akt sprawy wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, zgodnie z dyspozycją art. 66 § 3 kpa podlega ono zwrotowi bez rozpoznania – "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Po rozpatrzeniu wniosku J. i P. L. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uznające swoją niewłaściwość do rozpoznania przedmiotowego sprawy i zwracające podanie wnoszącym. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 117 kpa dla swej ważności ugoda powinna zawierać: a) oznaczenie organu, przed którym została zawarta – przy czym organem administracji publicznej jest starosta, a nie starostwo; wójt, burmistrz, prezydent miasta, a nie urząd gminy czy urząd miejski; wojewoda, a nie urząd wojewódzki - ponieważ wszystkie wymienione urzędy są tylko aparatem pomocniczym organu administracji, przy pomocy którego organ wykonuje przyznane mu funkcje, b) datę sporządzenia - a więc wskazanie dnia, miesiąca i roku jej sporządzenia, c) oznaczenie stron, które zawarły ugodę - oznaczenie jej adresatów, a więc stron postępowania, d) przedmiot i treść ugody - przedmiotem ugody jest sprawa z zakresu administracji publicznej, winna zatem określać, czego konkretnie dotyczy, zaś treścią ugody są konkretne uprawnienia lub obowiązki uzyskane przez strony lub jedną ze stron, e) wzmiankę o odczytaniu ugody oraz o przyjęciu jej przez strony – jako dowód braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do treści ugody ze strony uczestników postępowania, albo - innymi słowy - akceptacja przez nich tej treści, przy czym brak takiej akceptacji, a co za tym idzie - odmowa złożenia pod ugodą podpisu którejkolwiek strony postępowania - skutkuje załatwieniem sprawy w formie decyzji, f) podpisy stron - ugoda musi być podpisana przez organ administracji lub pracownika tego organu upoważnionego do sporządzenia ugody, co wynika z ogólnej zasady, że zawarcie ugody może nastąpić tylko przed organem administracji publicznej właściwym w danej sprawie administracyjnej, a samo sporządzenie ugody na piśmie należy do obowiązków organu administracyjnego, g) podpis organu lub upoważnionego pracownika do sporządzenia ugody - gdyż podpis organu jest nie tylko wyrazem tego, że ugoda została zawarta w jego obecności, wyraża on także, że została ona zawarta jako ugoda administracyjna, tj. akt prawa publicznego, który cechy aktu prawa publicznego otrzymuje dzięki temu, że powstał przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne. W związku z tym Kolegium uznało z całą pewnością, że ustaleń ze spotkania z dnia 11 maja 2005 r. nie można uznać za ugodę administracyjna, o której mowa w ww. art. 117 kpa, a zatem nie może być mowy o jej zatwierdzeniu w trybie art. 119 kpa - czego domagają się skarżący. Dodało, że sprawa dotycząca wykupu przez państwa L. od Miasta W. części działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...] - winna zostać rozpoznana na gruncie prawa cywilnego przez właściwe organy tj. sądy powszechne. Ponieważ zgodnie z treścią przepisu art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a z akt sprawy wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, dlatego też zgodnie z art. 66 § 3 kpa podanie podlega zwrotowi bez rozpoznania. Na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i P. L. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podnosili, że: "W projekcie ugody Władze Dzielnicy zobowiązały się do odsprzedaży ("zwrotu") areału ok. [...] m² w zamian za wycofanie się przez nas "z zarzutu wykorzystania wykupionej od nas działki na inny cel, niż ten w jakim dokonany był wykup". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. - w którym uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania przedmiotowego sprawy i zwróciło podanie wnoszącym. Tak więc w niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do zbadania przez Sąd, czy w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne było rozpatrzenie wniosku J. i P. L. zatytułowanego "Kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu Ugody połączony z Zażaleniem na bezczynność" - w którym wzywali oni Burmistrza Dzielnicy W. do zatwierdzenia "projektu ugody" zatytułowanej: "Ustalenia ze spotkania w dniu 11 maja 2005 r. w/s pisma Pana P. L. z dnia 28 kwietnia 2005 r.", a w przypadku negatywnego stanowiska wnosili o przekazanie niniejszego zażalenia na bezczynność Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekające w niniejszej sprawie uznało - a Sąd w całości podzielił jego pogląd i argumentację - konieczność zwrotu podania J. i P. L. w trybie art. 66 § 3 kpa w związku z art. 19 kpa. Art. 114 kpa stanowi, że w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Zaś z art. 115 kpa wynika, że ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Zatem ugoda może być zawarta tylko przez strony (a nie przez stronę i pracowników urzędu) i przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Musi być sporządzona w formie pisemnej i powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody – art. 117 kpa. Następnie - zgodnie z art. 118 kpa - wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta. Porównanie treści pisma zatytułowanego: "Ustalenia ze spotkania w dniu 11 maja 2005 r. w/s pisma Pana P. L. z dnia 28 kwietnia 2005 r." z treścią ww. przepisów wyraźnie wskazuje na to, że nie zawiera ono podstawowych elementów ugody administracyjnej - zatem nie spełnia warunków do zatwierdzenia go przez organ jako ugody. Nie zostało zawarte: przez strony postępowania, przed organem administracji publicznej i w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem. W rzeczywistości wniosek J. i P. L. nie dotyczył zatwierdzenia przez organ administracji publicznej zawartej ugody administracyjnej, lecz zmierzał do wykonania ich żądania dotyczącego zobowiązania Burmistrza Dzielnicy W. do zwarcia ugody pomiędzy Miastem W., jako właścicielem nieruchomości, a skarżącymi w sprawie dotyczącej wykupu przez nich od Miasta W. części działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...] - w zamian za "wycofanie się przez nich z zarzutu wykorzystania wykupionej od nich działki na inny cel, niż ten w jakim dokonany był wykup". Jednakże zawarcie ugody w zakresie kupna nieruchomości stanowi czynność cywilnoprawną i wszelkie spory tym zakresie oraz roszczenia stron mogą być rozpatrywane wyłącznie na gruncie prawa cywilnego przez właściwe organy - sądy powszechne, co oznacza, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego i nie podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – jak słusznie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając o zwrocie - w trybie art. 66 § 3 kpa - podania J. i P. L. Tak więc zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a tym samym nie potwierdziły się zarzuty naruszenia prawa powołane w skardze. Stwierdzić też należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przekonująco swoje postanowienie - nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że niniejsza sprawa nie zamyka skarżącym prawa do wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu - Burmistrza Dzielnicy W. lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).