I SA/Wa 3099/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia A. L. na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] dotyczącego pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] w sposób przedstawiony na wstępnym projekcie podziału, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stan sprawy przedstawiał się następująco : Zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2013r. Prezydent [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] w związku z wydzieleniem terenu pod projektowaną ulicę [...] zgodnie z zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony na wstępnym projekcie podziału. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. L. wskazując, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności naruszając przepisy czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu oraz naruszając art. 7, 8, 9, 10 oraz art. 77 § 1 Kpa. W zażaleniu zarzucono również niezgodność treści postanowienia z treścią toczącego się postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2013r., a także wskazała, iż organ I instancji nie uwzględnił uwag zgłoszonych w pismach z dnia 27 stycznia 2013r. i z dnia 2 kwietnia 2013r. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że postanowienie z dnia [...] zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nastąpiło natomiast z urzędu. Organ przytoczył treść art. 93 ust. 1 - 3 ww. ustawy zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Stosownie do treści art. 97 ust. 3 ww. ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych oraz nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Organ wyjaśnił, że celem publicznym w myśl art. 6 pkt 1 ww. ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne. Natomiast drogą publiczną - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260) jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rej. ul. [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 23 września 2010r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 181 z dnia 23 października 2010r. poz. 4776), przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej [...] (ul.[...]). Z powyższego wynika zatem, że ww. plan przewiduje podział terenów na drogi publiczne. Z powyższych względów organ uznał, że w przedmiotowej sprawie droga oznaczona symbolem [...] jest drogą publiczną w rozumieniu ww. przepisów. Zatem projektowana do wydzielenia działka nr [...] (w planie przeznaczona pod drogę oznaczoną symbolem [...]) jest przeznaczona do realizacji celu publicznego wskazanego w art. 97 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził zatem, że objęty zaskarżonym postanowieniem podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10 oraz 77 § 1 Kpa. Wyjaśnił, iż wydawane w trybie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu, co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału. W związku z tym nie zachodzi niezgodność treści zaskarżonego postanowienia z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 14 stycznia 2013 r. Organ wyjaśnił ponadto, że zgłoszone przez skarżącą uwagi zawarte w pismach z dnia 27 stycznia 2013r. oraz z dnia 2 kwietnia 2013r. zostały wyjaśnione w piśmie organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2013r. Natomiast na etapie wstępnego projektu podziału nieruchomości organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...]. Zaskarżonym postanowieniom skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, art. 7,8,9,10 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) naruszenie art. 124 § 2, art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 126 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne postanowień; 3) naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 126 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów i wniosków zażalenia; 4) naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...], dotyczącego pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 - 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podmiotem uprawnionym do opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi jest, stosownie do treści art. 93 ust. 4 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Jak stanowi natomiast przepis art. 97 ust. 3 ww. ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, co miało miejsce niniejszym stanie faktycznym, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Celem publicznym - w myśl art. 6 pkt 1 ww. ustawy - jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast drogą publiczną jest - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260) - droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rej. ul. [...] przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej [...] (ul.[...]) co wskazuje, iż ww. plan przewiduje podział terenów na drogi publiczne. Objęty zaskarżonym postanowieniem podział nieruchomości jest więc zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Należy podnieść, iż na etapie wstępnego projektu podziału nieruchomości organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkowywać się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej na rozbudowę drogi publicznej. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 1 ustawy celem publicznym jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Co przy tym istotne sieć dróg publicznych jest zaś kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. ) który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie, w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu miejscowego określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Wskazać jednak skarżącej należy, czego nie uczyniły organy, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, iż prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polegająca na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Wynika to wprost z treści art. 93 i 96 ustawy. Przedmiot zaskarżonego postanowienia dotyczy właśnie pierwszego etapu postępowania podziałowego, tj. rozstrzygnięcia opiniującego ten podział wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy. Postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy jedynie kwestii wyłaniającej się w toku postępowania, a tym samym - jak wskazano - jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Podczas ww. opiniowania organ bada zgodność podziału z planem miejscowym, nie rozstrzyga natomiast o niezbędności ani o wywłaszczeniu nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się zaś do normatywnych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołać należy art. 93 ust. 1 ustawy, który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka skarżącej, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...], o który proponowany podział został oparty i który jest zgodny z jego ustaleniami (art. 93 ust. 1 ustawy). Powyższe odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Pozostała, po odłączeniu części gruntu przeznaczonego pod drogę, działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto wydzielona działka gruntu ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie zachodzi sprzeczność tego podziału z przepisami szczególnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Co istotne, w świetle art. 93 ustawy, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienia pogląd jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, gdyż jest on ściśle określony w planie miejscowym. Uwzględniając powyższe, nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie spełniona została przesłanka "niezbędności" warunkująca możliwość wszczęcia postępowania i dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Subiektywny pogląd skarżącej, iż zaproponowany podział uniemożliwia jej realizację zabudowy bliźniaczej z usługami, nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącej oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. W kontekście powyższych rozważań za bezzasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy bowiem skompletowały niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Z treści zarzutów wynika też, że skarżąca oczekuje dalszego wyjaśniania sprawy w zakresie zasadności przedmiotowego podziału, który w jej ocenie narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże powyższe nie znalazło potwierdzenia w aktach sprawy. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił