I SA/Wa 31/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta (...) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia (...) października 2020 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] zwrócił się do Ministra Finansów (obecnie: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej) o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] października 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do powyższej nieruchomości, której dotychczasowymi współwłaścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., byli L. P. i G. Z., w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych podpisanym w dniu 15 października 1971 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w latach 1948-1971 Rząd Polski zawarł tzw. umowy indemnizacyjne z rządami Republiki Francuskiej, Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Lichtenstein, Królestwa Szwecji, Królestwa Danii, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, Królestwa Norwegii, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Królestwa Belgii i Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Grecji, Królestwa Holandii, Republiki Austrii oraz Kanady. Objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z wymienionych umów umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Organ przywołał treść art. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. i wskazał, że zobowiązany jest do zbadania czy zaistniały określone w powołanych przepisach przesłanki. Minister podniósł, że zgodnie z wnioskiem Prezydenta przedmiotowa nieruchomość mogła być objęta przepisami Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych podpisanego w dniu 15 października 1971 r. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zatem przede wszystkim ustalenia, czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] spełniała warunki określone w postanowieniach ww. układu w związku z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. Zatem zbadania wymaga czy właściciele powyższej nieruchomości posiadali - w okresie wymaganym przez układ - obywatelstwo kanadyjskie oraz czy utracili prawo własności nieruchomości w sposób określony w tym układzie. Minister podniósł, że obie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Organ przywołał następnie treść postanowień układu z 15 października 1971 r. i wskazał, że nieruchomość (pusty grunt) położona przy ul. [...] w [...] stanowiła przed wojną własność D. P.. Osoba ta uzyskała obywatelstwo kanadyjskie w drodze naturalizacji dnia [...] lipca 1946 r. i zmarła dnia [...] maja 1952 r., pozostawiwszy testament. Organ ustalił, że G. Z., L. P. oraz L. P. jako spadkobierca matki – R. P., następcy prawni D. P., wystąpili do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych z wnioskami (nr odpowiednio [...], [...] oraz [...]) o przyznanie odszkodowania za utratę własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra, w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta przez Rząd Polski ze skutkiem na dzień 21 listopada 1945 r. Złożony został również wniosek dekretowy, dotąd nierozpatrzony. Odnosząc się do drugiej przesłanki organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami Komisji G. Z. nabył obywatelstwo kanadyjskie poprzez naturalizację 22 maja 1954 r., a L. P. nabył obywatelstwo kanadyjskie poprzez naturalizację [...] czerwca 1952 r. Komisja stwierdziła, że obaj wnioskodawcy nabyli prawo do roszczenia w dniu śmierci D. P. dnia [...] maja 1952 r., czyli po terminie, w którym to roszczenie powstało. Nie posiadali oni w tym terminie obywatelstwa kanadyjskiego. Komisja uznała zatem, że nie przysługuje im prawo do odszkodowania. Z kolei R. P. nabyła obywatelstwo kanadyjskie przez naturalizację [...] października 1946 r. i zmarła [...] lipca 1968 r. Jej spadkobiercą został L. P., który nabył obywatelstwo kanadyjskie poprzez naturalizację [...] czerwca 1952 r. Wobec powyższego, również w zakresie tego roszczenia Komisja stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta w czasie gdy właściciel był obywatelem kanadyjskim. Z tego powodu Komisja odrzuciła roszczenie w tym zakresie i nie przyznała odszkodowania za utratę własności ww. nieruchomości. Oznacza to, że druga przesłanka nie została spełniona. Zatem wobec braku kumulatywnego spełnienia obu przesłanek przewidzianych w ustawie z 9 kwietnia 1968 r. Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, której dotychczasowymi współwłaścicielami byli R. P., L. P. i G. Z., nie została objęta skutkami układu. Minister przywołał następnie treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w szczególności wówczas, gdy stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. jest ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa. Jednocześnie wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych wygasły roszczenia wynikające z tego przejścia przysługujące uprzednim właścicielom (art. 2 ust. 1 ustawy). Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na Skarb Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego. Z kolei ustalenie, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na Skarb Państwa oraz wygaśnięcie roszczeń ze względu na zawarcie układów indemnizacyjnych oznacza, że taki stan prawny nie zaistniał. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1964/19. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów złożył Skarb Państwa – Prezydent [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania, art. 8 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania poprzez wydawanie przez Ministra Finansów różnych rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych i prawnych. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy w ocenie Ministra brak było przesłanek do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. to niewątpliwie organ powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia przejścia na Skarb Państwa ww. nieruchomości. Zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie stron postępowania leży bowiem aby rozstrzygnięcie w sprawie zawierało orzeczenie merytoryczne. Niewystąpienie przesłanek do stwierdzenia przez organ przejścia na rzecz Skarbu Państwa praw związanych z nieruchomością na podstawie ww. ustawy nie może być podstawą stwierdzenia, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Na poparcie powyższego skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny. Zdaniem skarżącego, wydając decyzję o umorzeniu postępowania Minister niezasadnie utożsamił brak wystąpienia przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej przejście praw do nieruchomości na podstawie układów indemnizacyjnych z brakiem materialnoprawnych podstaw do orzekania. Skarżący dodał, że w niniejszej sprawie istotny jest także szeroko rozumiany interes społeczny. W przypadku nieruchomości położonej na obszarze działania dekretu z 26 października 1945 r. wydanie decyzji merytorycznej usunęłoby bowiem stan niepewności jaki powstanie w wyniku umorzenia postępowania. Końcowo skarżący wskazał, że w identycznym stanie faktycznym Minister Finansów wydawał decyzje merytoryczne odmawiające stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie może bez uzasadnionej przyczyny obecnie odstąpić od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, którą organ umorzył w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa z 9 kwietnia 1968 r."), w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], której dotychczasowymi współwłaścicielami, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r., byli L. P. i G. Z., w związku z Układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Kanady dotyczącym uregulowania spraw finansowych podpisanym w dniu 15 października 1971 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu, że ustalone w niniejszej sprawie okoliczności powinny prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie jak twierdzi skarżący, do odmowy stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z powodu braku merytorycznych podstaw do stwierdzenia tej okoliczności. Z art. 105 § 1 k.p.a. wynika obowiązek umorzenia postępowania przez organ administracji publicznej gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia przesłanki "bezprzedmiotowości" w postępowaniu stwarza zatem obowiązek jego zakończenia umorzeniem postępowania w danej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania w trybie zwykłym należy zaś oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje natomiast wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania. Zatem o przedmiocie postępowania możemy mówić wówczas gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Co do zasady można wskazać, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w przypadku gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 563 - 564, Nb 7 - 8). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej albo dlatego, że właściwą reakcją organu na tę sytuację ma być zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 657/13, LEX nr 1408058). Przedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem Prezydenta [...] toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Przypomnieć trzeba, że powołana ustawa znajdzie zastosowanie tylko w stosunku do tego rodzaju mienia, którego dotyczą skutki tzw. układów indemnizacyjnych. Taki też zakres przedmiotowy ustawy wynika z jej art. 1. Zgodnie z powołanym przepisem, przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania lub ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r., przepisy ustawy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Zatem warunkiem wydania, na podstawie art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r., deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw (a tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie powołany przepis dopuszcza), jest: 1) nacjonalizacja nieruchomości lub jej przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, 2) objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę Ministra, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W szczególności, co ma decydujące znaczenie, żadna z osób uprawnionych do spornej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie posiadała obywatelstwa kanadyjskiego w dacie, w której osoby te nabyły prawo do roszczenia (tj. w dniu śmierci D. P., która nastąpiła [...] maja 1952 r.). Jak wynika z akt sprawy, i co nie jest kwestionowane, G. Z. i L. P. uzyskali obywatelstwo kanadyjskie dopiero odpowiednio w dniu [...] maja 1954 r. oraz [...] czerwca 1952 r. W konsekwencji, wobec braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w ustawie z 9 kwietnia 1968 r. prawa wynikające z nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie mogły zostać objęte układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Kanady. W ocenie Sądu, prawidłowo również uznał organ, że niezaistnienie w niniejszej sprawie warunków do zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego w sprawie nie zaistniał stan faktyczno - prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Brak jest więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1964/19, że mając na względzie "ograniczoną przepisami prawa jurysdykcję administracyjną do rozstrzygania jedynie co do tego, co wyraźnie wynika z przepisu prawa materialnego, konstytuującego sprawę administracyjną, w przypadku ujawnienia braku podstaw do wydania decyzji pozytywnej, tj. stwierdzenia przejścia własności na Skarb Państwa, uzasadnione staje się umorzenie postępowania. Możliwość wydania w sprawie decyzji została bowiem zdeterminowana zaistnieniem pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże określone skutki prawne". Prawidłowo zatem Minister Finansów, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. Skoro bowiem nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] nie mogła zostać objęta układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Kanady, to nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. i wydania decyzji merytorycznej. To bowiem czy dana nieruchomość mogła zostać objęta międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w ogóle posiada przedmiot, a tym samym czy może się toczyć. Wobec powyższego za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Naruszenia powołanego przepisu skarżący upatruje w wydawaniu przez organ różnych rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podkreślenia jednak wymaga, że art. 8 § 2 k.p.a. nie stanowi odstępstwa od zasady legalizmu wyrażonej art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji. W szczególności odwołanie się do powołanej normy postępowania nie może prowadzić do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Ponadto, przeprowadzana w danej sprawie ocena dowodów jest ściśle związana z realiami konkretnej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wyników dokonanej w innej sprawie oceny nie można przenosić na grunt kolejnej sprawy. Mając powyższe pod uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). ----------------------- 8