I SA/Wa 3101/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. B., A. B., A. S., A. D., B. W., J. S., K. S., L. S., M. Z., M. K., M. M. oraz W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. nr KOC/6468/Go/21 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z 13 października 2021 r., nr KOC/6468/Go/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku B. B., H. B., A. D., W. B., A. B., B. W., K. S., L. S., A. S., J. S., M. M., M. Z. i M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pkt 1 podjęło zawieszone postępowanie administracyjne, zaś w pkt 2 uchyliło w całości własną decyzję 28 z listopada 2018 r., nr KOC/649/Go/16, i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 3 lutego 2016 r. B. B., H. B., A. D., W. B., A. B., B. W., K. S., L. S., A. S., J. S., M. M., M. Z. i M. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 18 sierpnia 1954 r., l.dz. S/TN/15 L/24/54, o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] (hip. Nr [...]) i [...]A (hip. Nr [...]). Decyzją z 28 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia z 18 sierpnia 1954 r. w części obejmującej grunt skomunalizowany, to jest działki [...] oraz [...] z obrębu [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli B. B., H. B., A. D., W. B., A. B., B. W., K. S., L. S., A. S., J. S., M. M., M. Z. i M. K.. Postanowieniem z 27 maja 2019 r., nr KOC/7745/Go/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po J. W.. Decyzją z 13 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w pkt 1 podjęło zawieszone postępowanie administracyjne, zaś w pkt 2 uchyliło w całości własną decyzję 28 z listopada 2018 r. i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 18 sierpnia 1954 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wobec otrzymania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. ustało zagadnienie wstępne warunkujące zawieszenie przedmiotowego postępowania, co uzasadnia jego podjęcie. Następnie Kolegium podniosło, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z 18 sierpnia 1954 r., a więc wydanej 66 lat temu. Kolegium zaznaczyło, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji. Wynika z niego, że została ona doręczona C. B. (stronie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji) w dniu 23 sierpnia 1954 r., a więc ponad trzydzieści lat temu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie może być prowadzone, co czyni koniecznym uchylenie decyzji z 28 listopada 2018 r. w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 18 sierpnia 1954 r., stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli B. B., A. D., W. B., A. B., B. W., K. S., L. S., A. S., J. S., M. M., M. Z. i M. K.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz wydania wyłącznie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wniosku z 3 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), a zatem nie ukierunkowanej na uzyskanie decyzji o wydaniu decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia PRN z 1954 r. (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.) z naruszeniem prawa, a tym samym udzielenie bezzasadnej informacji, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzania wydania z naruszeniem prawa orzeczenia PRN z 1954 r. również samodzielnie wszczęte na podstawie wniosku z 3 lutego 2016 r. zostało umorzone z mocy prawa, - podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony: a) zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca, b) na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną (samodzielną) podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a w konsekwencji organ nie mógł umorzyć postępowania w dniu 13 października 2021 r., 2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez zamknięcie, na skutek jednostronnej i władczej czynności organu, drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1954 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.) oraz merytorycznego rozpoznania wniosku z 10 września 2021 r. o stwierdzenie wydania orzeczenia PRN z 1954 r. z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), w wyniku całkowitego zignorowania wniosku z 10 września 2021 r. bądź też wadliwego uznania, że zawiera on tożsamą treść, co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r., - podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN z 1954 r., jak również wniosku z 10 września 2021 r. o stwierdzenie wydania powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa powinno prowadzić organ do konstatacji, że dotyczyły one wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz prowadzenia oddzielnych (samodzielnych) postępowań administracyjnych i zakończenia ich na podstawie decyzji administracyjnych nie zaś na podstawie czynności materialnotechnicznych, 3) art. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zw. art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, - przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego, ewentualnie, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że art. 158 § 2 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa skarżący zarzucili naruszenie: 4) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz a) w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 16 września 2021 r., z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), - podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji bowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zarówno organy administracji jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie powinno skutkować tym, że Kolegium powinno było dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania skarżących objętego podaniem z 10 września 2021 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia PRN z 1954 r. może się dalej toczyć się w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a., b) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji - w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ odwoławczy w pkt 1 podjął zawieszone postępowanie administracyjne, zaś w pkt 2 uchylił w całości decyzję tego samego organu z 28 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wyjaśniło, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r., której art. 2 ust. 2 stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Odnosząc powyższe do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji z 18 sierpnia 1954 r., z którego wynika, że została ona doręczona C. B. (stronie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji) w dniu 23 sierpnia 1954 r., a więc ponad trzydzieści lat temu. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być prowadzone co skutkować musi uchyleniem decyzji z 28 listopada 2018 r. w całości i umorzeniem postępowania administracyjnego stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w skardze nie przedstawiono argumentacji, która zdołałaby podważyć prawidłowość powyższych ustaleń i ocen dokonanych przez organ nadzoru. Sąd zaznacza, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 sierpnia 2021 r. celem wprowadzenia przyjętego w powołanej ustawie rozwiązania było dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Sąd trybunalski wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich stosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko jeśli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Sąd nie podziela zaprezentowanej w skardze koncepcji odrębności sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji od sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej. Przepisy te nie przewidują bowiem odrębnej indywidualnej sprawy administracyjnej toczącej się w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wyjaśnić trzeba, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z regulacji k.p.a. wynika przy tym, że rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Nie istnieje natomiast odrębny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu administracyjnym. Jeśli bowiem organ administracji publicznej uzna, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, o czym wprost stanowi art. 158 § 2 k.p.a. Powyższe w pełni potwierdza systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ujęto w jednym przepisie (tj. w art. 158 k.p.a.). Zatem, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, niewystąpienie negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego (kolejnego) postępowania nieważnościowego w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa następuje bowiem w ramach tego samego postępowania. Zdaniem Sądu, art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. zostały przez ustawodawcę zredagowane w sposób jednoznaczny. Regulacje te uniemożliwiają wnioskodawcy, po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego aktu, żądania wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji uniemożliwiają uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Zmiana wprowadzona ustawą z 11 sierpnia 2021 r. odnosi się do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego w ogóle, a nie tylko, jak wywodzą skarżący, do wybranych przez stronę form rozstrzygnięć w tym postępowaniu, w tej sytuacji – stwierdzenia nieważności decyzji. Taki sposób wykładni omawianych przepisów prowadzić musi do wniosku, że po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (zaś wszczęte powinno zostać umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Potwierdzeniem powyższego jest przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. w wyroku tym Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę. Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Przy tym istotnie w powołanym wyroku sąd konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c. Zaznaczyć jednak trzeba, że przedmiotem kontroli Trybunału była norma, zgodnie z którą "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat". Natomiast na gruncie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. mamy do czynienia z normą, która stanowi (art. 2 ust. 2), że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Zatem mamy tu do czynienia z całkowicie odmienną normą niż ta, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem niejako automatycznie również w innych sprawach tego rodzaju przekładać rozstrzygnięcia zawartego w powołanym wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Trzeba mieć również na uwadze, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są czymś nowym w porządku prawnym. Tego rodzaju ograniczenia przewidziano bowiem również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), zaś po dwudziestu latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat. Dostrzec również trzeba, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji zawarto zasadę proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wielokrotnie podnosił Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba wprowadzenia danej regulacji, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57 oraz 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu: czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona oraz czy jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Sąd nie podziela zarzutów skarżących opartych na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji RP. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, Lex nr 3354507). Zdaniem Sądu, przyjęte w ustawie z 11 sierpnia 2022 r. rozwiązanie prawne ograniczające możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej było konieczne i wynikało z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13. Regulacja ta doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, to jest ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych i służeniu ochronie interesu publicznego, w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez wiele lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Okres trzydziestu lat był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Podsumowując, wprawdzie wprowadzona ustawą z 11 sierpnia 2021 r. zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest oczywiście korzystna i dogodna dla stron toczącego się w tym czasie postępowania nieważnościowego, a ponadto, z uwagi na brak odpowiednich przepisów przejściowych, może niejednokrotnie nasuwać wątpliwości interpretacyjne, to jednak biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, nie można było w tym przypadku pomijać znaczenia omawianej nowelizacji. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.). Z podanych wyżej przyczyn niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. w związku z art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2022 r. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Podsumowując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzając postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634) orzekł jak w sentencji.