I SA/Wa 311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie, w drodze sprzedaży, na rzecz spółki [...] Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. przez [...] Sp. z o. o w D., prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu [...] w S., przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...],o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Z dokonanych przez Ministerstwo Skarbu Państwa ustaleń wynika, iż dnia 8 lipca 1998 r. Skarb Państwa w wykonaniu zobowiązania wynikającego z umowy o oddanie na czas określony mienia do odpłatnego korzystania, przeniósł własność mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 k. c. pod nazwą Zakłady [...] z siedzibą w S. oraz użytkowanie wieczyste gruntów i odrębną własność budynków na nich posadowionych na rzecz "[...]" Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. Wśród ww. gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste znajdowały się grunty położone w S. przy ulicy [...] nr [...], oznaczone jako działki nr [...] objęte księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. Aktem notarialnym z dnia 29 lipca 1998 r. Spółka "[...]" Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. przeniosła następnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z ww. działek nr [...] na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. W lipcu 1998 r., zgodnie z brzmieniem art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, przeniesienie własności, użytkowania wieczystego lub oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, położonych w granicach portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, wymagało zgody Ministra Skarbu Państwa, wyrażonej w porozumieniu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej. Przytoczony wyżej przepis nie regulował jednak skutków braku wyrażenia tejże zgody. W ocenie organu przepis art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich był i jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W konsekwencji jego naruszenie nie może pozostać obojętne dla stosunków cywilnoprawnych dokonanych z pominięciem tego przepisu. Przepis ten nie jest oderwany od całego systemu prawa i umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich, jak wszystkie umowy cywilnoprawne podlega przepisom kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 58 § 1 k. c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią cytowanego przepisu sprzeczność z ustawą oznacza sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, zarówno kodeksu cywilnego, jak i ustaw szczególnych. Oznacza to, że przepis art. 58 § 1 k. c. nie musi być powtarzany przy każdym przepisie bezwzględnie obowiązującym. Jego naruszenie będzie zawsze skutkowało nieważnością czynności prawnej, chyba że przepis szczególny stanowi odmienny skutek. Zatem naruszenie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich będzie zawsze skutkowało nieważnością czynności prawnej i wprowadzenie ust. 7 do art. 3 tejże ustawy niczego w tym zakresie nie zmieniło. Ww. przepis został wprowadzony wyłącznie jako potwierdzenie istniejącego stanu prawnego, a nie jako jego zmiana. Zgoda Ministra Skarbu Państwa, wydawana w formie decyzji administracyjnej, jest konieczną przesłanką do przeniesienia praw, a zatem do zawarcia umowy o skutku rozporządzającym. Z tych też względów musi być uzyskana przed zawarciem takiej umowy. Forma wyrażenia zgody przez Ministra Skarbu Państwa (decyzja administracyjna) nie zmienia cywilnoprawnego charakteru przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, iż dla oceny ważności i skutków umów zawartych bez zgody z art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich miarodajne będą przepisy prawa cywilnego. Tym samym czynności prawne o skutku rozporządzającym dokonane bez wymaganej zgody, jako sprzeczne z ustawą i naruszające normę art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, są bezwzględnie nieważne z mocy art. 58 k. c. Zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, może nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Cytowany przepis zakłada swoiste domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jednakże granicą tego domniemania, jest kolizja tego interesu z ważnym interesem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono przekonanie, iż "przez interes publiczny rozumie się natomiast dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy" (por. uzasadnienie wyroku NSA W- wa z dnia 22 czerwca 2005 r., FKS 2093/04, LEX nr 173259). W tym świetle przestrzeganie prawa jest ważnym interesem publicznym. Wyrażenie przez Ministra Skarbu Państwa zgody na sprzedaż przez spółkę [...] Sp. z o. o na rzecz spółki "[...]" Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. prawa użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości byłoby zgodą organu państwowego na kolejną bezskuteczną czynność prawną. Zgodnie bowiem z ugruntowanym już orzecznictwem Sądu Najwyższego sprzedaż prawa lub rzeczy przez osobę nie będącą właścicielem jest bezskuteczna (patrz: wyrok SN z dnia 18 grudnia 1996 r., I CKN 27/96, OSNC 1997/4/43). Wobec powyższego zarówno w interesie potencjonalnego nabywcy jak i w interesie publicznym jest wyrażenie przez organ państwowy braku akceptacji dla takiego działania. Mając na uwadze będący w interesie publicznym wymóg przestrzegania obowiązujących przepisów prawa Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił wyrażenia zgody na przeniesienie (w drodze sprzedaży) na rzecz spółki "[...]" Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ stwierdził, że opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ, nie zaś biegły, rozstrzyga sprawę. Organ Administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi – stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego i jej szczególna moc dowodów, lecz nie oznacza to, aby nie był w stanie ocenić wiarygodności opinii, zwłaszcza w świetle zarzutów strony (patrz: wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. I SA/Wa 1978/00). Z jednej strony należałoby poprzeć pogląd zawarty w opiniach przedstawionych przez skarżących, zgodnie z którym organy administracji publicznej nie mają kompetencji do badania zgodności z prawem umów cywilnych, ani do stwierdzenia czy są one ważne, czy nieważne w obrocie prawnym. W tym zakresie bowiem właściwa jest droga przed sądem powszechnym. Z drugiej jednakże strony organ administracyjny w ramach rozpatrywania całokształtu okoliczności sprawy nie może nie wziąć pod uwagę faktu zawarcia poprzednich umów przeniesienia użytkowania wieczystego bez wymaganych zgód ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i płynących stąd konsekwencji wynikający z ustawy. W skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa [...] Sp. z o. o wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lipca 2008 r. jako wydanych bez podstawy prawnej – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego , to jest art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 z późn. zm.) ("ustawa o pipm") poprzez odmowę udzielenia przez Ministra skarbu Państwa zgody na przeniesienie (w drodze sprzedaży)na rzecz spółki [...] Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu [...] w S., przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...],o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] w sytuacji, gdy brak było przesłanek do odmowy takiej zgody, 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. Zm.) ("Kpa") poprzez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego i niewykazanie dlaczego nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji dowodów przedstawionych przez Skarżącą w postaci opnii prawnych, b) art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie, dlaczego odmowa wyrażenia przez Ministra Skarbu Państwa zgody na przeniesienie (w drodze sprzedaży) na rzecz spółki [...] Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w granicach Portu [...] w S., przy ulicy [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] jest uzasadniona innym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co na stępuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2008 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie: Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t. j. Dz. U. Nr 110 z 2002 r., poz. 967, ze zm.) przeniesienie użytkowania wieczystego wymaga zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. Stosownie do przytoczonego przepisu skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa o wyrażenie zgody na przeniesienie w drodze sprzedaży, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji na rzecz spółki [...] Spółka Akcyjna Zakłady [...] w S. Wnioskująca powołała się na przysługujące jej do przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste, które nabyła od spółki "[...]" w S. aktem notarialnym z 29 lipca 1998 r. Jest w sprawie bezsporne, że nabycie przez skarżącą od "[...]" użytkowania wieczystego nastąpiło bez uzyskania zgody właściwego ministra, wymaganej przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o portach i przystaniach morskich. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał ust. 7 art. 3 powołanej ustawy zgodnie, z którym umowy zawarta z naruszeniem obowiązku uzyskania zgody są nieważne. W dacie zawierania przez skarżącą umowy nabycia użytkowania wieczystego przepis art. 3 ust. 7 jeszcze nie obowiązywał. Minister skarbu Państwa doszedł do przekonania, że wnioskująca o zgodę spółka "[...]" nie nabyła skutecznie prawnie użytkowania wieczystego, gdyż czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody, jako sprzeczna z ustawą i naruszająca normę art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, jest bezwzględnie nieważna z mocy art. 58 k. c. To, w ocenie organu, uzasadnia odmowę wyrażenia zgody na przeniesienie użytkowania wieczystego z uwagi na ważny interes publiczny, który jest jedną z przesłanek odmowy udzielenia zgody przewidzianą w art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich. Stanowisko powyższe organu jest błędne. W sytuacji bowiem gdyby podmiot wnioskujący o zgodę na przeniesienie prawa w istocie prawem do nieruchomości nie dysponował to postępowanie wszczęte wnioskiem przez taki podmiot byłoby bezprzedmiotowe i nie zachodziłyby przesłanki do prowadzenia takiego postępowania, a w konsekwencji nie byłoby potrzeby rozważania czy zachodzą przyczyny do odmowy udzielenia zgody wymienione w art. 3 ust. 6. Jeżeli więc skarżąca spółka nie nabyłaby skutecznie prawnie użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją to nie byłaby legitymowana do wystąpienia o wyrażenie zgody na zbycie tego prawa. Art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich stanowi, że wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. Wystąpienie więc z wnioskiem o wyrażenie zgody przez podmiot, który nie posiada prawa do nieruchomości skutkowałby umorzeniem postępowania i nie zachodzi wówczas konieczność sięgania do art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich. W sytuacji więc, gdy Minister Skarbu Państwa powziął wątpliwość co do tego, czy wnioskującej spółce "[...]" przysługuje prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości, którą chce rozporządzić winien był zawiesić postępowanie administracyjne o wyrażenie zgody na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wystąpić do sądu powszechnego o zbadanie ważności umowy nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Tylko bowiem sąd powszechny, we właściwym do tego postępowaniu, jest władny do rozstrzygnięcia czy zaskarżona czynność o charakterze cywilnoprawnym jest ważna czy nie. Takie rozstrzygnięcie zapada w formie wyroku, który po uprawomocnieniu się jest wiążący dla stron, sądów i innych organów państwowych (art. 365 § 1 K.p.c.). Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania ważności czynności cywilnoprawnych. Wobec tego podważanie przez organ ważności umowy, którą skarżąca nabyła, użytkowanie wieczyste nastąpiło z przekroczeniem kognicji tego organu, a odmowa udzielenia zgody na zbycie tego prawa z przyczyn wskazanych w decyzji nastąpiła z naruszeniem art. 3 ust. 6 ustawy o portach i przystaniach morskich. Uzasadnia to uchylenie obu decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.