I SA/Wa 3125/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. - Prezydenta Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę W wyniku prowadzonego z wniosku Miasta P. postępowania, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa), art. 17a ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej jako: ustawa) Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna Miasta P., obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa a wpisu prawa własności dokonano w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego Wydział [...] w P. z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...], w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że przejęcie spornej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie lit. e art. 2 ust. 1 dekretu PKWN. Wojewoda ustalił ponadto, że Minister Obrony Narodowej w piśmie nr [...] z dnia [...] lutego 1963 r., działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958r., Nr 67, poz. 332), wyraził zgodę na przekazanie w trwały zarząd i użytkowanie Ministerstwu Komunikacji (dla potrzeb Zarządu [...]), nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej teren [...], w granicach oznaczonych linią koloru czerwonego na załączonych planach w skali 1:5000, łącznie ze znajdującymi się na nich budynkami. Protokolarne przekazanie tego terenu nastąpiło w formie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] marca 1964 r. Wojewoda wskazał następnie, że na mocy art. 55 ustawy z dnia 23 października 1987r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. z 1987r., Nr 33, poz. 185 ze zm.) mienie będące w zarządzie Zarządu [...] stało się mieniem Przedsiębiorstwa Państwowego "P.". W uzasadnieniu decyzji wojewoda stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości nie spełniają przesłanek zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy i wskazał na art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (pkt 1); należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 (pkt 2), należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Organ wyjaśnił, że na dzień 27 maja 1990 r. Przedsiębiorstwo Państwowe P. legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości tj. uzyskanym na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 17 marca 1964r. prawem zarządu. W świetle uregulowań art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy nie było zatem podstaw do stwierdzenia nabycia żądanych wnioskiem nieruchomości przez Miasto P.. Od powyższej decyzji odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosło Miasto P., domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nabycia przedmiotowych nieruchomości przez wnioskodawcę z mocy prawa, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewodzie zarzucono naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uzasadniając swoje stanowisko, strona wskazała, że organ błędnie przyjął skuteczne przekazanie nieruchomości w zarząd przez Ministerstwo Komunikacji, Zarządowi [...] (Z[...]), poprzednikowi PP "P.". W ocenie strony, takie skuteczne przekazanie nie nastąpiło, albowiem PP "P." nie posiadało w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu w formie przewidzianej w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ.U. 1989 Nr 14 poz. 74), tj, ani w formie decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, ani umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, ani umowy o nabyciu nieruchomości. Sam protokół zdawczo-odbiorczy, w ocenie Miasta P., nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że Z[...] posiadał tytuł prawny do spornych działek, co z kolei nie wyłącza tych nieruchomości spod działania art. 5 ust. 1 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że skarżąca niezasadnie neguje ustalenia wojewody, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie i zarząd wyspecjalizowanej strukturze w Ministerstwie Komunikacji – tj. Zarządowi [...], która następnie przekształciła się w przedsiębiorstwo Państwowe "P.", gdyż z wszystkich dokumentów wynika, iż owo przekazanie miało miejsce na rzecz Zarządu [...]. Na powyższą decyzję Miasto P. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagało się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skardze organowi zarzucono naruszenie przepisów: – art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną przyjęcie, że Przedsiębiorstwo Państwowe "P." nabyły w zarząd ww. działkę na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] marca 1964 r.; – art. 28 kpa, poprzez nie skierowanie decyzji do Przedsiębiorstwa Państwowego "P." i tym samym nie uznanie tegoż Przedsiębiorstwa jako strony postępowania; – art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego nie zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie orzeczeniu o przejściu na własność miasta P. nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotowych działek; – art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że istniała negatywna przesłanka do komunalizacji. Uzasadniając swoje zarzuty, strona skarżąca ponownie wskazała, iż "P." nie miały tytułu prawnego do władania spornymi działkami, a zatem nie było przeszkód do stwierdzenia nabycia ich własności przez Miasto P. na mocy art. 5 ust. 1 ustawy. W skardze zawarto też wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest kwestia legalności nabycia przez Skarb Państwa własności działek będących przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia jej legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co do zasady decyzja komunalizacja potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Komunalizację wyłącza jednak okoliczność istnienia zarządu nad nieruchomością ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej w odpowiedzi na wniosek Ministra Komunikacji z dnia [...] sierpnia 1961r. sporne grunty za zgodą Ministra Obrony Narodowej wyrażoną w dniu [...] lutego 1963r. "na nieodpłatne przekazanie w trwały zarząd i użytkowanie" Ministerstwu Komunikacji (dla potrzeb Zarządu [...]) protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1964r. zostały przekazane Ministerstwu Komunikacji Zarządowi [...]. Podczas ww przekazania Ministerstwo Komunikacji było reprezentowane przez przedstawicieli Zarządu [...] a ww protokół został następnie zatwierdzony przez Dyrektora Zarządu [...] R. P. i Szefa Zarządu [...] L. D.. W podstawie przekazania powołano m.in. decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 1963r. w sprawie przekazania terenów [...] na rzecz resortu komunikacji. Wcześniej jeszcze, pismem z dnia [...] marca 1963r. Dyrektor owego działającego przy Ministerstwie Komunikacji Zarządu [...] przyjął propozycję przekazania Z[...] "w zarząd i użytkowanie" obiektów i terenów lotniska [...]. Gdy zaś chodzi o podstawy prawne to protokół zdawczo-odbiorczy powołał przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (tekst pierwotny: Dz. U. 1958 r. Nr 67 poz. 332, tekst jednolity: Dz. U. 1970 r. Nr 28 poz. 225) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (tekst pierwotny: Dz. U. 1962 r. Nr 35 poz. 159; tekst jednolity: Dz. U. 1969 r. Nr 3 poz. 19) – bez bliższego sprecyzowania, o które poszczególne przepisy w istocie chodzi. W sprawie istotne jest także, że do akt dołączono kopie decyzji administracyjnych, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż sporne tereny były w zarządzie i użytkowaniu określonego wyżej Zarządu [...]. Wskazują na to np. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1978r. orzekająca o wygaśnięciu prawa użytkowania przez Zarząd [...] [...] poszczególnych działek ( nr [...] i [...]) objętych opisaną wyżej zgodą Ministra z dnia [...] lutego 1963r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1964r. Z powyższego wynika, że ww tereny w 1964r. przy zachowaniu szeregu poprzedzających procedur oraz z powołaniem się na decyzję Ministra Obrony Narodowej – zostały przekazane w zarząd i użytkowanie Zarządowi [...]. Zgodnie zaś z art. 55 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." mienie będące w zarządzie Zarządu [...] oraz jego prawa i zobowiązania powstałe z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie eksploatacji lotnisk komunikacyjnych stały się (z mocy prawa) mieniem oraz prawami i zobowiązaniami Przedsiębiorstwa P. działającego na podstawie ww ustawy. Jak wskazano, podstawę prawną ustanowienia zarządu w stosunku do mienia Skarbu Państwa stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958r., Nr 67, poz. 332 –dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z przepisami ww rozporządzenia przekazywanie zakładów/nieruchomości następowało w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane były przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. W decyzji o przekazaniu należało wskazać: 1) organizację przekazującą i przejmującą, 2) zakład (nieruchomość) podlegający przekazaniu, oraz 3) termin, w jakim powinno nastąpić wydanie i przejęcie zakładu (nieruchomości) na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. (§ 2 i § 3 rozporządzenia w zw. z §). Przepisy przewidywały także, co należy wymienić w protokole zdawczo-odbiorczym (§ 4 rozporządzenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem komunalizacji nie wyłącza samo tylko posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego. Tytuł do władania powinien wynikać przy tym z czynności prawnej bądź z aktu administracyjnego, wydanego w formie do tego przewidzianej i na podstawie przepisu, dającego podstawę do jego wydania. Dokumenty zgromadzone w sprawie w ocenie Sądu dają podstawę do twierdzenia, że Zarząd [...] w 1964r. ostatecznie uzyskał "zarząd i użytkowanie" ww terenów w oparciu konkretne czynności (podjęte przez organy do tego właściwe Ministra Obrony Narodowej i Ministra Komunikacji) w formie do tego przewidzianej tj. poprzez zawarcie w 1963r. stosownego porozumienia, wydanie decyzji oraz udokumentowanie czynności samego przekazania przewidzianym przepisami rozporządzenia protokołem zdawczo-odbiorczym. W świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy kwestia przekazania ww terenów przez Ministerstwo Obrony Narodowej na rzecz Z[...] nie budzi wątpliwości. Skoro zatem w istotnej dla daty komunalizacji dacie nie wykazano aby PP P. nie zostało pozbawione prawa zarządu ww gruntami, to ich przejecie na własność gminy na mocy art. 5 ust. 1 ustawy było wyłączone a przepis art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy został zastosowany przez organ w sposób prawidłowy. Kwestia niedoręczenia PP P. decyzji Komisji nie stanowi podlegającej uwzględnieniu z urzędu przesłanki do wznowienia postępowania, uchybienie to nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego są gmina i Skarb Państwa, a tylko wyjątkowo inne podmioty mające prawa na nieruchomości. Kwestionowana decyzja praw tych zresztą nie narusza. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7 i 77 kpa. W trybie art. 134 ppsa Sąd z urzędu zwraca natomiast uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji nie spełnia minimum kryteriów określonych w art. 107 § 3 kpa, nie wskazuje bowiem ani nie analizuje w najmniejszym zakresie podstaw prawnych leżących u podstaw ww decyzji ograniczając się jedynie do lakonicznego zdania, że we wszystkich dokumentach konstytuujących powstanie prawa zarządu było wskazanie, iż służyć ono będzie Zarządowi [...]. Uzasadnienie decyzji winien sporządzać organ administracji, rola Sądu sprowadza się natomiast do kontroli podjętego toku rozumowania w określonym stanie faktycznym i odpowiadającym mu stanie prawnym sprawy. Okoliczność ta ostatecznie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa.