I SA/Wa 314/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 314/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r, nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r, nr [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), wywłaszczono za odszkodowaniem między innymi nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiącą własność M. T. Decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia wyżej wymienionej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł przede wszystkim okoliczność, że organ wojewódzki nie uwzględnił archiwalnych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Tym samym uznał, że organ ten naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W postępowaniu przed organem naczelnym zbadano trzy tomy akt archiwalnych przesłanych przez Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego przy piśmie z dnia 20 lipca 2004 r. Wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha na cele inne niż budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, powinien być zatwierdzony przez wojewodę (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwzględnieniem zmian wynikających z § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia - Dz. U. Nr 22, poz. 131). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wystąpił o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha. Z treści wniosku wywłaszczeniowego nie wynika jednak, aby został on zatwierdzony przez wojewodę. Ze spisu załączników do wniosku nie wynika także, aby takie zatwierdzenie zostało dołączone do wniosku. Organ odwoławczy zatem uznał, że wnioskodawca rażąco naruszył przepis art. 16 ust. 1 poprzez nieuzyskanie zatwierdzenia wniosku przez wojewodę. Naruszenie to, w ocenie organu drugiej instancji ma charakter rażący, gdyż działanie wnioskodawcy w sposób oczywisty naruszało dyspozycję przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia miał potwierdzać dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanych następowało w drodze decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Naczelnik Gminy G. w decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. wskazał decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], która miała potwierdzać niezbędność wywłaszczanych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Tym samym należy uznać, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe twierdzenie potwierdza fakt, że w dniu [...] sierpnia 1983 r. została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę [...] w [...]. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. rażąco narusza art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacji, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wskazane powyżej naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powodują, że wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne w świetle przepisów wyżej wymienionej ustawy. Zatem dalsze działania organu wywłaszczeniowego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie jednakże zaistniały nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wywłaszczenia w rozumieniu art. 156 § 2 kpa z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości [...]. Tym samym nieruchomość ta została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Zatem na podstawie art. 158 § 2 kpa organ naczelny jest obowiązany stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w części dotyczącej odszkodowania zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury skarżący [...] SA w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza prawa skarżącej strony, gdyż nie określa w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony Decyzja ta bowiem nie wyjaśnia na kogo zostały nałożone obowiązki w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości będących przedmiotem decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nie wykazano również, zdaniem skarżącego, zaistnienia rażącego naruszenia prawa, a więc przyczyny wymienione w art. 156 § 1 pkt. 2 nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona chociaż z innych względów niż podniesiono w jej uzasadnieniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności przyjęta w art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega., w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota więc tej zasady sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego jest ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym wyrażone w art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. Przepisy te przyjmują jako przesłankę wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zakres postępowania wyjaśniającego, a więc wydanie tego typu decyzji przez organ drugiej instancji następuje, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że oparł on swoje rozstrzygnięcie o dowody pośrednie, a to zeznanie świadków i nie oparł tego rozstrzygnięcia na materiale źródłowym jakim niewątpliwie byłaby ocena dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Przy czym organ pierwszej instancji wyjaśnił to niemożliwością, mimo podjętych starań, odnalezienia tych akt. Jednocześnie organ ten nie uwzględnił archiwalnych akt tego postępowania wywłaszczeniowego, co przez organ nadzoru drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, zastało uznane za naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ drugiej instancji dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w trzech tomach akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego, przesłanych przez Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego. Dokonanie oceny akt postępowania wywłaszczeniowego, którego dotyczy kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r., w istocie stanowi przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co jest zastrzeżone dla organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 136 i 138 § 2 kpa organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie może konwalidować przeprowadzając rozpoznanie sprawy w takim zakresie. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, to organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, co określa art. 138 §2 kpa. Przeprowadzając we własnym zakresie, w takiej części, rozpoznanie sprawy organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstacyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 15 kpa, 136 kpa i 138 § 2 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.