I SA/Wa 3143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej E. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2014 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku E. K. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi T., stanowiących własność A. i J. małżonków S. - utrzymał w mocy decyzję własną. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. Naczelnik Gminy T. decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi T., stanowiącego byłą własność A. i J. małż. S. Z wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...] wystąpiła skarżąca - następczyni prawna byłych właścicieli nieruchomości. Legitymację skarżącej do działania w niniejszym postępowaniu ustalono na podstawie: postanowienia Sądu Rejonowego w T., I wydział Cywilny, z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S., postanowienia Sądu Rejonowego w T., I wydział Cywilny, z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w T., I wydział Cywilny, z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po L. S. następcy prawnym A. i J. małż. S. W uzasadnieniu wniosku skarżąca poddała pod wątpliwość złożenie przez małż. S. wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa oraz wskazała na brak świadomości co do możliwości skorzystania z odwołania od orzeczenia Naczelnika Gminy T. Co więcej, skarżąca podniosła, iż ww. decyzja Naczelnika Gminy T. rażąco narusza prawo z uwagi na okoliczność, iż byli właściciele nieruchomości, w dacie jej przejęcia na własność Państwa nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości, a zatem, zdaniem skarżącej, nie byli jej właścicielami i nie byli uprawnieni do wnioskowania o jej przejęcie na własność. Rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] sierpnia 1975 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 roku odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawą prawną przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi T., stanowiącego byłą własność Państwa A. i J. małż. S., stanowił przepis art. 9 ust 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118; dalej: "ustawa"). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że A. i J. małż. S. byli właścicielami nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, objętej decyzją Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975 r., znak [...] a prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha przysługiwało małż. S. na podstawie aktu nadania ziemi A. i J. S. - w trybie reformy rolnej, natomiast działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] stanowiły spadek po rodzicach. Stan ten potwierdza protokół ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego na dzień [...] listopada 1971 r., spisany [...] lipca 1975 r., podpisany przez przedstawiciela gminy T. i A. S. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w T., I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że z decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975 r. wynika ponadto, iż małż. S. wystąpili z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, za rentę. W zgromadzonej dokumentacji archiwalnej nie zachował się jednak przedmiotowy wniosek. Z zaistniałej sytuacji, nie można jednakże wywieść jednoznacznego stwierdzenia, iż brak było takiego wniosku byłych właścicieli. Należy podkreślić, iż ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie wskazywała formy w jakiej należało złożyć wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa Należało zatem ustalić czy byli właściciele w dacie decyzji Naczelnika Gminy T. mieli wolę przekazania nieruchomości na własność Państwa. Niewątpliwie wola taka istniała, co było możliwe do ustalenia na podstawie dowodów pośrednich. Po pierwsze, z decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975 r. wynika, iż została ona wydana na wniosek małż. S. Co więcej, byli właściciele nigdy nie kwestionowali w/w rozstrzygnięcia, czyni to dopiero następczyni prawna byłych właścicieli. Dowodem pośrednim na istnienie woli małż. S. jest również znajdująca się pośród dokumentów archiwalnych decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1975 r. o przyznaniu renty w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, która również nie została zakwestionowana przez byłych właścicieli gospodarstwa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż byli właściciele nieruchomości, w dacie jej przejęcia na własność Państwa nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości, a zatem nie byli jej właścicielami i nie byli uprawnieni do wnioskowania o jej przejęcie na własność Państwa, organ stwierdził, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma znaczenia fakt, iż dokument własności gospodarstwa, w tym przypadku postanowienie Sądu Rejonowego w T., I Wydział Cywilny, z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], został sporządzony już po wydaniu decyzji Naczelnika Gminy T. bowiem jest on decyzją o charakterze deklaratoryjnym, która potwierdza tylko istniejący wcześniej stan prawny (skutek ex tunc). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, z późn. zm.) własność nieruchomości, po spełnieniu określonych warunków, nabywa się z dniem 4 listopada 1971 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. ustawy. Na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy T., J. i A. małż. S. byli zatem właścicielami w/w nieruchomości. Natomiast odnośnie braku wydania tzw. aktu własności ziemi należy wskazać, iż jego wydanie nie było konieczne przy regulowaniu i porządkowaniu stosunków własnościowych. Akt taki był jedynie poświadczeniem nabycia przez wskazany w nim podmiot prawa własności objętych nim nieruchomości. Pismem z 8 października 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. art.. 1, art. 2 i art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975 roku nr [...] pomimo zajścia okoliczności jednoznacznie wskazujących, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, 2. naruszenie art. 107 par 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej kpa) przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej decyzji, 3. nierozpoznanie istoty sprawy, przez nie odniesienie się do argumentacji wnioskodawczyni w zakresie okoliczności braku stwierdzenia prawa własności na rzecz małżonków S. w chwili wydawania przedmiotowej decyzji, 4. naruszenie art. 7 kpa, i art. 77 kpa, przez niepodjęcie z urzędu aktywnych działań celem uzupełnienia materiału dowodowego, 5. naruszenie art. 80 kpa, przez przyjęcie za udowodnionej okoliczności, iż A. i J. małż. S. złożyli wniosek o przejęcie gospodarstwa, 6. błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż A. i J. małż. S. w dniu wydania decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego mieli ustalone prawo własności do wszystkich działek objętych przedmiotową decyzją w dniu wydania decyzji o przejęcie gospodarstwa rolnego, 7. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że działka nr [...] w chwili przekazania na rzecz Państwa miała urządzoną księgę wieczystą, 8. bezzasadne ustalenie, że doszło do złożenia przez A. i J. małż. S. oświadczenia woli o przejęciu gospodarstwa rolnego, jedynie na podstawie domniemania a nie na podstawie dowodów, 9. brak podstaw do stwierdzenia w jakim zakresie A. i J. małż. S. (ewentualnie) złożyli oświadczenie woli o przeniesieniu własności nieruchomości (które działki były objęte oświadczeniem), 10. bezzasadne przyjęcie, że przedmiotową decyzją Naczelnika Gminy doszło do przeniesienia własności, gdy z okoliczności sprawy wynika, że można jedynie rozważać, iż doszło do przeniesienia posiadania, W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Minister Rolnictwa dowodząc deklaratoryjnego charakteru decyzji pomija, że jednocześnie decyzja ta jest obligatoryjna a nie fakultatywna. Wskazano, że w obowiązującym porządku prawnym jeśli obywatel nabył jakieś prawo na podstawie ustawy, to wpisanie tego prawa może nastąpić dopiero po stwierdzeniu tego prawa przez właściwy organ administracyjny lub sądowy. Ustawodawca uznał, że nawet w wypadku nabycia prawa z mocy ustawy okoliczność ta powinna zostać stwierdzona w celu weryfikacji przez odpowiedni organ. Mając na uwadze założenie o niesprzeczności systemu prawnego również w przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa winien zwrócić uwagę na brak uregulowania gospodarstwa rolnego w trybie regulowanym przez ustawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie nadzorczym – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Wskazać trzeba, iż organ nadzoru - kontrolując zgodność z prawem tej decyzji - obowiązany jest przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Choć w trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to jednak, zwolnienia organu nadzoru od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa oraz podjęcia dodatkowych czynności procesowych gwarantujących wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, takiej wszechstronnej oceny i stosownych działań, organy nadzoru w prowadzonym postępowaniu nie dokonały. W sprawie niniejszej nie zostało wykazane, czy małżonkowie S. byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1975r. Wobec tego nie wiadomo, czy poprzednicy prawni skarżącej byli objęci zakresem podmiotowym ustawy z 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z art. 1 ustawy wynikało bowiem, że tylko właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że A. i J. małżonkowie S. byli właścicielami nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha objętej kontrolowaną decyzją z [...] sierpnia 1975r. składającej się z czterech działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...],[...] i [...]. Prawo własności działki nr [...] o powierzchni [...] ha przysługiwało małżonkom S. na podstawie aktu nadania w trybie reformy rolnej, natomiast pozostałe działki stanowiły spadek po rodzicach, co wynika z protokołu ustalenia posiadania gospodarstwa rolnego na dzień [...] listopada 1971r., spisanego [...] lipca 1975r. i podpisanego przez przedstawiciela Gminy T. i A. S. Co istotne, w aktach sprawy znajduje się też postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lutego 2010r. w sprawie sygnatura akt [...] stwierdzające, że małżonkowie S. nabyli z dniem 4 listopada 1971r., nieodpłatnie, z mocy samego prawa, własność nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...], o pow. [...] ha. Jak słusznie zauważył Minister rozpoznając wniosek nieważnościowy, nie ma znaczenia fakt, że postanowienie o uwłaszczeniu wydane zostało już po wydaniu decyzji Naczelnika Gminy T., bowiem postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdza tylko istniejący wcześniej, tj. w dacie wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej z 26 października 1971r. (Dz. U. Nr 27, poz. 250, ze zm.), stan prawny. Natomiast w aktach sprawy brak jest tytułu własności na pozostałe działki oznaczone nr: [...] i [...]. Nie można w ocenie Sądu, zaaprobować wyrażonego przez organ poglądu, że wydanie aktu własności ziemi na pozostałe działki nie było konieczne przy regulowaniu i porządkowaniu stosunków własnościowych, bowiem akt taki był jedynie poświadczeniem nabycia przez wskazany w nim podmiot prawa własności objętych nim nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie ma też zastosowania przywołana w zaskarżonej decyzji uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9.10.2007r., III CZP 46/07, OSNCP 2008, nr 3, poz. 30, bowiem dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Należy zauważyć, że nabycie prawa własności nieruchomości potwierdzają konkretne dokumenty np.: akt własności ziemi, ostateczna decyzja administracyjna, zaświadczenie właściwego organu, umowa cywilnoprawna przenosząca własność zawarta w przewidzianej prawem formie, prawomocne orzeczenie sądu, ugoda sądowa. Nabycie prawa własności nieruchomości może też być udokumentowane odpisem z księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Tego rodzaju dowodów Minister nie zgromadził w aktach sprawy. Samo stwierdzenie, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] stanowiły spadek po rodzicach, przy braku tytułu własności na tychże rodziców, było niewystarczające do wykazania prawa własności do spornego mienia. Wobec nieuzyskania dowodu potwierdzającego prawo własności małżonków S. do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i [...] w dacie [...] sierpnia 1975r. nie było możliwe ustalenie w postępowaniu nadzorczym pierwszoplanowej i podstawowej dla oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy T. okoliczności, to jest tego, czy poprzednicy prawni skarżącej mogli być objęci reżimem prawnym ustawy stanowiącej materialnoprawna podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107§ 3 kpa., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmie czynności mające na celu uzyskanie dokumentu potwierdzającego prawo własności małżonków S. do nieruchomości oznaczonych nr działek: [...] i [...]. W tym celu organ rozważy wystąpienie do właściwego urzędu gminy o przedłożenie odpisu aktu własności ziemi na przedmiotowe działki, czy też wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego o przedłożenie zupełnego odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ewentualnie poczyni ustalenia czy rodzice małżonków S. legitymowali się tytułem własności do spornych działek. W zależności od rezultatów przeprowadzonego postępowania dowodowego podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Rację ma bowiem Minister, że brak w aktach sprawy wniosku małżonków S. o przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej nie świadczy o tym, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem wskazać, że kwestionowana decyzja została wydana prawie 40 lat temu, a zatem mogło się zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno – ustrojowych w administracji publicznej, czy archiwizacji akt nie zachowały się wszystkie pisma, które były w aktach sprawy w latach 70 – tych XX wieku. Ustawa z 29 maja 1974r. nie wskazywała formy w jakiej należało złożyć wniosek o przejecie nieruchomości na własność Państwa. Należało zatem ustalić, jak trafnie podniósł Minister, czy małżonkowie S. w dacie wydania kontrolowanej decyzji mieli wolę przekazania nieruchomości na własność Państwa. Niewątpliwie taka wola istniała, co można ustalić na podstawie dowodów pośrednich czy innych okoliczności sprawy niniejszej. I tak w treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1975r. wskazuje się, ze została ona wydana na wniosek małżonków S. To samo wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Co więcej małż. S. nigdy nie kwestionowali w/w rozstrzygnięcia, czyni to dopiero następca prawny spadkobiercy małż. S. Dowodem pośrednim na istnienie woli małżonków S. jest również znajdująca się pośród dokumentów archiwalnych decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1975r. o przyznaniu renty w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, która również nie została zakwestionowana przez J. i A. S. Z powyższych przyczyn zarzut nie złożenia przez małżonków S. wniosku o przejęcie gospodarstwa należy uznać za bezzasadny, bowiem ustalenia organu nadzorczego przywołane wyżej wskazują na istnienie woli przekazania gospodarstwa rolnego w zamian za rentę. Zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych z której wynika domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnej. Aby zatem stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej należy wykazać, że jest ona obciążona choćby jedną z wad o której mowa w art. 156 paragraf 1 kpa. Z faktu braku w aktach sprawy wniosku można wywieść tylko tyle, że takiego wniosku obecnie fizycznie nie ma. Z tego faktu nie można natomiast wyprowadzić istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. ----------------------- 1