I SA/Wa 3145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2014 r. sprawy ze skargi B. G. i M. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102., poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miast O. (Prezydent) od decyzji Starosty O. (Starosta) z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz Państwa B. i M. G. (Skarżący) w wysokości [...] złotych za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 położoną przy ul. [...] w O., zajętą pod drogę publiczną, Wojewoda [...] (Wojewoda) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym : W dniu 27 grudnia 2001 r. Skarżący złożyli do Starosty wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133., poz. 872 ze zm., dalej "przepisy wprowadzającej"). Decyzją z [...] października 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ulicy [...] w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] (Nieruchomość). Nabycie to nastąpiło w trybie art. 73 przepisów wprowadzających. W toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, T. O.. W przedmiotowym operacie wskazane zostało, że rynek lokalny nieruchomości charakteryzuje się dużą liczną transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe. Mało jest natomiast umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne - zanotowano ich zaledwie kilkanaście. Rzeczoznawca zawarł w operacie zestawienie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi oraz transakcjami dotyczącymi nieruchomości pod drogi publiczne a następnie wyjaśnił, że transakcje gruntami pod drogi nie miały charakteru rynkowego, zgodnie z definicją zawartą w u.g.n. oraz nie były transakcjami nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego, biegły dokonał wyceny nieruchomości posługując się metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do wyceny bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości, które przeważają w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. W konsekwencji ustali; wartość rynkową Nieruchomości na kwotę [...] złotych. Prezydent złożył do powyższego operatu szacunkowego zastrzeżenia podkreślając, że na terenie miasta O. można stwierdzić dość dużą aktywność rynku w segmencie działek drogowych, jak również powołując się na fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji, które potwierdzają istnienie takiego rynku w O.. Prezydent złożył do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony dla innej nieruchomości i wniósł o dopuszczenie dowodu z powyższego dokumentu. Starosta odmówił dopuszczenia dowodu z powyższego operatu wskazując, że nie dotyczy on przedmiotowej Nieruchomości. Rzeczoznawca w pismach z 15 listopada 2012 r. oraz 1 marca 2013 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w operacie i wyjaśnił przyczyny dla których uznał, że transakcje dotyczące nieruchomości pod drogi publiczne nie można uznać za uzasadnione. W toku postępowania przeprowadzona została również rozprawa administracyjna. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, ust.2, ust. 4 i ust. 5, w związku z art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130 i art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. Starosta ustalił odszkodowanie za Nieruchomość w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207., poz. 2109 ze zm., dalej "Rozporządzenie"). Podkreślił, że do dnia wydania decyzji strony nie złożyły żadnych dodatkowych wniosków dowodowych w sprawie, wobec powyższego orzeczono jak w sentencji decyzji. Prezydent wniósł od powyższej decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji dokonanie nie prawidłowej oceny materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 77 k.p.a. Powołując się na stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne Prezydent wskazał, że organ prowadzący postępowanie winien ocenić wartość dowodową operatu przy czym dotyczy to tak podejścia jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, także w tym zakresie obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Prezydent podkreślił, że organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo ale i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również ustalić, czy jest on logiczny i zupełny. Prezydent analizując decyzje wydawane przez Starostę w odniesieniu do różnych nieruchomości wskazał, że w części z nich przyjmowane jest, że transakcje drogowe mogą stanowić podstawę do wyliczenia wartości nieruchomości. W niniejszej zaś sprawie zaakceptowano pogląd, że transakcje drogowe nie spełniają przesłanek transakcji rynkowych. Opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2013 r. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono analizy rynku rozszerzonego to jest rynku regionalnego w zakresie istnienia transakcji drogowych. Wskazał, że ustalone w operacie pierwotne przeznaczenie Nieruchomości nie było drogowe lecz inne – zieleń publiczna o charakterze leśnym - i w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien był zbadać rynek lokalny pod kątem istnienia tego typu transakcji. Organ odwoławczy wskazał następnie, że ze względu na wskazane w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. z [...] listopada 1986 r. ograniczenia możliwości zabudowy na terenach objętych symbolem [...] przyjęcie do wyceny nieruchomości inwestycyjnych budzi zasadnicze wątpliwości co do podobieństwa jednych i drugich działek w rozumieniu definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Wojewoda wskazał, że operat jest wewnętrznie niespójny, gdyby bowiem śladami rzeczoznawcy uznać, że chodzi to od początku o działkę o funkcji drogowej i przeznaczeniu drogowym, to przeprowadzona analiza rynku musiałaby być uznana za niewystarczającą gdyż ograniczono ją terytorialnie do obszaru rynku lokalnego, bez zbadania istnienia stosownych transakcji także na rynku regionalnym (co najmniej powiatu). Gdyby natomiast oprzeć się na wskazanym przeznaczeniu wycenianej Nieruchomości ([...]) to z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca przeprowadził analizę tego typu transakcji przed przyjęciem zastosowanego sposobu wyceny. Powyższe okoliczności wskazują w ocenie Wojewody na sporządzenie operatu niezgodnie z przepisami Rozporządzenia, co uzasadnia konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wnieśli na powyższą decyzję skargę do tutejszego sądu podnosząc, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego to jest operatu szacunkowego, który utracił ważność w dniu [...] sierpnia 2013 r. i nie został zaktualizowany. Podkreślili, że Wojewoda zakwestionował metodę oraz rynek nieruchomości przyjętych do wyceny nie mając do tego uprawnień i wiedzy specjalnej. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 8 , art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i par. 3 k.p.a. Skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 §1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153 poz. 1269). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd ich niezgodności z prawem. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane zostały w jej uzasadnieniu, co obligowało sąd do oddalenia skargi. Z akt administracyjnych wynika, że operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2012 r. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (z zastrzeżeniem wyjątków opisanych w dalszej części analizowanego przepisu , które jednak nie wystąpiły w niniejszej sprawie), chyba że jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). W niniejszej sprawie aktualność operatu szacunkowego nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę. Już ta okoliczność (podniesiona przez Skarżących w skardze) skutkuje koniecznością uznania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody za prawidłowe. Nie jest bowiem możliwe orzekanie o wysokości odszkodowania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Jednocześnie, podzielić należy pogląd Wojewody, że skoro operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, nie jest możliwe jego sporządzenie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie postępowania, wobec konieczności sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, brak było podstaw do ustosunkowywania się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi i dokonywania oceny prawidłowości stanowiska Wojewody. Oznaczałoby to bowiem dokonywanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, który jako nieaktualny, takiej ocenie podlegać nie może. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.