I SA/Wa 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. sprawy ze skarg J. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania J. K. i A. K. (dalej powoływani jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] na realizację celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J.-K., od km [...] do km [...] oraz ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] ustalono lokalizację drogi krajowej oraz decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] ustalono lokalizację obwodnicy miasta R., w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J.-K. Działki nr [...] i nr [...], stanowiące własność skarżących zostały przeznaczone na realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pisemnymi ofertami z dnia 12 lipca 2005 r. zwrócił się do skarżących z propozycją wykupienia przedmiotowych działek. Wobec braku zgody stron na zawarcie umowy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 7 września 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W dniu 14 września 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył skarżącym ostateczny termin zawarcia umowy notarialnej przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 3 listopada 2005 r., w wyniku braku zawarcia umowy, Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, tj. [...] zł na rzecz J. K. oraz [...] zł na rzecz A. K. Minister Budownictwa, w wyniku odwołania wniesionego przez skarżących decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...], uwzględniając przyczyny uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu P. K. wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł. W dniu 14 sierpnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zaaprobowali ceny zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. A. K. zarzucił, iż oględziny nie odbyły się podczas jego obecności. Właściciel wskazał, iż ceny przedmiotowych działek przy sprzedaży osiągają wysokość [...]-[...] zł za 1 m2, co wynika z ustaleń komisji powołanej przez Burmistrza do celów podatkowych i lokalizacji oraz że działki te są położone w strefie zabudowy domów jednorodzinnych i posiadają blisko media a także dojazd drogą asfaltową. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż przedmiotowe działki leżą 50m od zabudowy mieszkaniowej, po przeciwnej stronie ulicy, gdzie postępuje rozbudowa. Teren, na którym położone są działki wykorzystywany jest rolniczo. Rezerwacja terenów pod budowę obwodnicy spowodowała, iż działki te nie otrzymały statusu "budowlane". W operacie szacunkowym została ujęta potencjalna możliwość uzbrojenia działek w media, jako cecha lepsza w stosunku do działek przyjętych do porównań. Nadto podniósł, iż z żadnych przepisów prawa nie wynika konieczność oględzin faktycznych z udziałem właściciela, gdy działka jest niezabudowana, a stan przedmiotu wyceny nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie dla współwłaścicieli za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, tj. [...] zł na rzecz J. K. oraz [...] zł na rzecz A. K. Od powyższej decyzji odwołania złożyli skarżący, podnosząc, iż Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] września 2007 r. nie odniósł się w sposób wszechstronny do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 r. oraz że biegły nie ustosunkował się do faktu, że działki są położone w strefie gruntów pod inwestycje. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Organ stwierdził, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po wyznaczeniu przez organ wojewódzki terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy pismem z dnia 3 listopada 2005 r. Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Należy więc uznać, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. W dniu 14 sierpnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której skarżący zapoznali się z operatem szacunkowym i nie wyraził zgody na sprzedaż działki za cenę określoną przez biegłego w operacie. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Szczegółowe zasady ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). I tak przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. A w przypadku braku takich cen wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni (w pewnych sytuacjach powiększając wartość o 50 %). Zgodnie z powyższą regulacją rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Biegły rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości, oparł się o zestawienie 15 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Transakcje te dokonane były w terminie od miesiąca października 2005 r. do miesiąca stycznia 2007 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca wyznaczył wartość 1 m2 nieruchomości na kwotę [...] zł stosownie do powierzchni nieruchomości ustalił ostateczną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego -rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy. Organ dokonał oceny przedmiotowego operatu szacunkowego i na jego podstawie oparł wartość odszkodowania. Należy zauważyć, iż strona nie podjęła prób udowodnienia, że wartość wywłaszczanej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego na własny wniosek. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska w zestawieniu z otrzymanymi przez stronę ofertami nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. W zakresie zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 28 sierpnia 2007 r. zauważyć należy, iż w trakcie rozprawy administracyjnej kwestie te były przedmiotem wyjaśnienia. Rzeczoznawca słusznie wskazał, iż ceny działek pod drogi są wyższe niż ceny działek rolnych, w związku z czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., powoływana dalej jako "ugn") przyjmuje się tzw. zasadę korzyści czyli przeznaczenie działek dla alternatywnego celu wykorzystania, tj. pod drogi. W operacie szacunkowym została ujęta potencjalna możliwość uzbrojenia działek w media, jako cecha lepsza w stosunku do działek przyjętych do porównania. Ponadto stwierdzono, iż przepisy prawa nie obligują rzeczoznawcy majątkowego do przeprowadzania oględzin wspólnie z właścicielem nieruchomości, zatem zarzut skarżących odnoszący się do tej kwestii należy uznać za chybiony. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. K. w swoje skardze zarzucił naruszenie art. 128 ust. 1, 134 ust. 1-2, art. 151 ust. 1 i art. 155 ust. 1 ugn. Zdaniem skarżącego biegły ustalając wartość rynkową nieruchomości nie uwzględnił danych z urzędu skarbowego. Skarżący załączyli do skarg protokół z dnia 8 lutego 2007 r. spisany w Urzędzie Skarbowym w R. odnośnie wartości rynkowych mieszkań, budynków i gruntów. Z protokołu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe działki zostały zaliczone do strefy śródmiejskiej, w której ceny za 1m² gruntu kształtują się [...]-[...] zł. Działka nr [...] nigdy nie była zarezerwowana na realizację celu publicznego i do niej powinny mieć zastosowanie inne przepisy niż do działki nr [...]. J. K. w swojej skardze podniosła analogiczne zarzuty i wskazuje na zaniżenie wysokości ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. 2. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma kwestia prawidłowości ustalenia odszkodowania. Dokonując wykładni decyzji w tym zakresie, należy mieć na uwadze że zagwarantowane stronie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia musi być odszkodowaniem słusznym (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a stopień ingerencji przez Państwo nie może naruszać zasad określonych w art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. 3. Przy tym stosownie do treści art. 130 ust. 2 ugn odszkodowanie ustala się na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wysokość odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości. Nie ma więc żadnego znaczenia dla sprawy opracowany protokół wartości nieruchomości w określonych strefach Ropczyc. Abstrahując od tego, że taki dokument nie może określać wartości nieruchomości, to nie ma czegoś takiego jak strefowa wartość nieruchomości. Każda nieruchomość ze względu na swoje indywidualne cechy ma swoją indywidualną wartość rynkową, którą określa rzeczoznawca majątkowy i słusznie organy w ogóle nie wzięły pod uwagę powoływanego przez skarżących protokołu. Nie wiadomo w jaki sposób miałby go wziąć pod uwagę rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. 4. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. 5. Poza tą szczegółową regulacją zawartą w art. 18 spec ustawy, do ustalenia odszkodowania stosuje się w pozostałym zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy powołanego przez Ministra rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zastosowanie art. 134 ugn oraz § 36 powołanego rozporządzenia. 6. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej tj. na dzień [...] kwietnia 2005 r. i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a ponieważ takiej decyzji jeszcze nie wydano, to rzeczoznawca przyjął ceny aktualne – z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. 27 lipca 2007 r. 7. Słusznie Minister przywołał treść § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne przyjmuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. 8. Tak więc wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań przyjął - z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości - piętnaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Analizą objął rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z obszaru gminy z lat 2005 - 2007. Zatem podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. 9. Wojewoda [...] zawiadomił skarżących o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia uwag, a następnie, po zgłoszeniu uwag do operatu przez skarżących przesłał je do rzeczoznawcy w celu zajęcia przez niego stanowiska. Stanowisko rzeczoznawcy zawierające odpowiedź na uwagi do operatu zostało przesłane skarżącym, którzy zgłosili swoje zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji I instancji. Jeśli skarżący uważali, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi ich wątpliwości, to powinni przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. 10. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana w trybie powołanej ustawy o zasadach i trybie przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych (obecnie w zakresie dróg publicznych). Jest to szczególna epizodyczna ustawa, która w pierwotnej wersji miała obowiązywać do końca 2006 r. i jej celem było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r. – jako mówi uzasadnienie rządowego projektu tej ustawy. 11. Dokonując interpretacji przepisów tej ustawy trzeba mieć na uwadze cel tej specjalnej ustawy. Ze względu zatem na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05). 12. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, co wypełnia warunek określony w art. 118 ust. 1 ugn. Natomiast decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 119 ust. 1 ugn. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zarzuty skarg jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.