I SA/Wa 3151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. nr DO-II.7612.49.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 15 października 2021 r. nr DO-II.7612.49.2019.JL Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków: Prezydenta m.st. Warszawy, działającego w imieniu Skarbu Państwa, oraz Narodowego Instytutu [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. nr DO-II.7612.49.2019.AK, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. nr 824/94, uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 30 listopada 1994 r. Wojewoda Warszawski, działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3, i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Ośrodek [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] wraz z prawem własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w części odpowiadającej dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip [...]. Organ zauważył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. warunkiem niezbędnym uwłaszczenia jest brak ziszczenia się negatywnej przesłanki, zgodnie z którą uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Skoro zaś ukształtowanie nowego stanu prawnego nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem lub najpóźniej w tym dniu. Minister wyjaśnił następnie, że dawnym właścicielem spornej nieruchomości był A. B., który w dniu [...] października 1948 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, orzeczeniem z dnia 31 października 1961 r., odmówiło przyznania prawa własności czasowej. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 29 września 1962 r. utrzymało w mocy to orzeczenie. Następnie po rozpatrzeniu wniosku J. V. - jedynej następczyni prawnej A. B., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 29 września 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 31 października 1961 r. W związku z powyższym organ uznał, że "odżył" wniosek byłego właściciela gruntu, złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., który podlegał rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, tj. przed wydaniem decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że do stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu doszło po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej. W konsekwencji organ stwierdził, że w dniu 5 grudnia 1990 r. toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku byłego właściciela gruntu odnośnie przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istniały zatem w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej roszczenia osób trzecich, co zdaniem organu oznacza, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z uwagi na naruszenie praw osób trzecich tj. następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości. W tym zakresie organ w całości zaakceptował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. Organ wyjaśnił jednak, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas zgodnie z dyspozycją z art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy nie zachowały się dowody doręczenia decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. nr [...], jednak decyzja ta została opatrzona stosowną pieczęcią, która potwierdza, że stała się ostateczna w dniu 27 grudnia 1994 r., a zatem organ przyjął, że została ona skutecznie doręczona stronom postępowania uwłaszczeniowego najpóźniej w dniu 27 grudnia 1994 r. Dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął więc najpóźniej w dniu 27 grudnia 1994 r. (organ błędnie podał rok 1994 zamiast 2004), a zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...], wynika, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała skutki prawne, bowiem na jej podstawie w dziale II wpisano Ośrodek [...] (poprzednik prawny Narodowego Instytutu [...] w [...]) jako użytkownika wieczystego przedmiotowej działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. złożyła J. V., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa własności przysługującego skarżącej jako spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości, polegające na wydaniu decyzji stwierdzającej, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, w miejsce stwierdzenia jej nieważności, powodujące pozbawienie skarżącej możliwości zwrotu nieruchomości na jej rzecz, 2. art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat i możliwe było wyłącznie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz brak jego prawidłowej oceny, a w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa została skutecznie doręczona najpóźniej w dniu 27 grudnia 1994 r., podczas gdy w materiale dowodowym nie istnieje żadne potwierdzenie skutecznego doręczenia decyzji, a samo opatrzenie jej pieczęcią potwierdzającą, że decyzja jest ostateczna nie oznacza, że została skutecznie doręczona, 2. art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. poprzez niezachowanie przez organ terminów administracyjnych na wydanie decyzji, a tym samym wydanie decyzji po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji, a wyłącznie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz ze stwierdzeniem, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie uzasadnione było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie przez organ sprawy po wejściu w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r., a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją sprawia, że skarżąca została pozbawiona możliwości zwrotu nieruchomości na jej rzecz. Gdyby bowiem organ rozstrzygnął sprawę z zachowaniem terminów administracyjnych, wynikających z art. 35 i 36 k.p.a., stwierdziłby nieważność decyzji uwłaszczeniowej w miejsce stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Pozbawienie skarżącej możliwości zwrotu nieruchomości stanowi istotne ograniczenie (a wręcz pozbawienie) przysługującego jej prawa własności, do którego dochodzi bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skarżąca podniosła również, że brak jednoznacznego ustalenia przez organ terminu doręczenia decyzji powoduje, że w sprawie nie sposób stwierdzić, że termin na stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej już upłynął. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2022 r. uczestnik postępowania – Narodowy Instytut [...] w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy przywołać treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten statuuje zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nakazuje sądowi zbadanie, czy wydanie wyroku nie spowoduje pogorszenia sytuacji prawnej wnoszącego skargę. Skarżący nie powinien bowiem ponosić dodatkowych negatywnych konsekwencji będących wyłącznie skutkiem skorzystania przez niego z ochrony sądowej przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie J. V. zaskarżyła do Sądu decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, która w uchylała decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. i stwierdzała wydanie decyzji z dnia 30 listopada 1994 r. z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, takie rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe, bowiem zasadne było stwierdzenie przez organ nieważności spornej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 9 września 2020 r. w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jednak uznał, że w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powołaną wyżej treść art. 134 § 2 p.p.s.a., należy stwierdzić, że kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć w części dotyczącej dokonanej przez organy oceny wystąpienia określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji mogłaby prowadzić do niekorzystnych dla strony skarżącej skutków prawnych. Ewentualne stwierdzenie przez Sąd wadliwości postępowania nadzorczego w zakresie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa prowadziłoby bowiem do uchylenia korzystnego dla strony rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem wydanie przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – Sąd nie stwierdził, by wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Z tych przyczyn Sąd ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji wyłącznie do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która wprowadziła wspomnianą zmianę do art. 156 § 2 k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro rozpoznawana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, organ był zobowiązany do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Konieczne było zatem ustalenie, czy upłynęło dziesięć lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji z dnia 30 listopada 1994 r. Sąd w całości podziela stanowisko organu, że w sprawie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji I instancji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r., wobec jej niezaskarżenia w trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna i prawomocna z dniem 27 grudnia 1994 r. Oznacza to, że przed tym dniem doszło do doręczenia decyzji i jej wejścia do obrotu prawnego. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w dniu 12 grudnia 1994 r. przez Urząd Gminy [...]. Należy przy tym podkreślić, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie jest zatem konieczne ustalanie przez organ daty doręczenia decyzji wszystkim stronom. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest bowiem jej doręczenie przynajmniej jednej ze stron, natomiast brak skutecznego doręczenia aktu kolejnym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie należy zatem przyjąć, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. została doręczona w dniu 12 grudnia 1994 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że od doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 10 lat, co w związku ze znowelizowaną treścią art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiało organowi stwierdzenie jej nieważności. W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję, organ zasadnie zastosował zatem powyższe przepisy i uchylił decyzję organu I instancji, stwierdzając wydanie decyzji z dnia 30 listopada 1994 r. z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia przez organ daty doręczenia kontrolowanej decyzji Wojewody Warszawskiego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia powoływanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64, regulujących ochronę prawa własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela, w tym również prawa własności, nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego, poprzez wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wydanie takiej decyzji ma znaczenie z puntu widzenia wystąpienia przez stronę z roszczeniem odszkodowawczym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV CSK 575/17, publ. ZNSA 2020/3, s. 119), które ma na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony praw osoby poszkodowanej przez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Jako niemającą wpływu na wynik sprawy należało ocenić powoływaną w skardze okoliczność naruszenia przez organ art. 35 i 36 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ zwlekał z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało, iż sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Należy jednak wyjaśnić, że organ był zobligowany, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do zastosowania przepisów k.p.a., a więc również art. 156 § 2, w nowym brzmieniu bez względu na długość uprzednio prowadzonego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).