I SA/Wa 3152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] października 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej jako kpa) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r. znak [...] stwierdzającą (w części dotyczącej wydzielonej z pierwotnej działki nr [...] działki nr [...]) nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001r. znak [...] dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego P. w W. co do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej w J. Ww decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w J., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000, Nr 46, poz. 543), zgodnie z którym, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich. Decyzja uwłaszczeniowa miała charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosiła się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Działka nr [...] o pow. [...] m w obrębie [...] miasta J. powstała z działek katastralnych L.kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zapisanych w Lwh [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i była w zarządzie P., a podstawą wpisu zarządu było orzeczenie Ministra [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...]. W ocenie organu w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki uwłaszczenia pod warunkiem jednak, że nie naruszało to praw osób trzecich. W toku zainicjowanego przez Prezydenta Miasta J. postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., ustalono, iż wydzielona wtórnie z działki nr [...] - działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod drogę gminną tj. ul. [...] w J. Wynika to z porównania wyrysu z mapy zasadniczej z projektem podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] z wyrysem z mapy ewidencyjnej [...] oraz metryki ul. [...] [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. Ulica ta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Wobec powyższego uznając, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] stwierdził jej nieważność w części dotyczącej działki nr [...] i decyzję tę utrzymał w mocy zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] października 2013 r. Organ wskazał przy tym, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych i stanowisko swoje szeroko uzasadnił. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który dotyczył wykorzystania przez organ nadzorczy przedstawionych przez stronę dokumentów geodezyjnych, organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również w trybie nadzoru, istotne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. a zatem to nie dokumenty nadesłane przez stronę, lecz stan faktyczny na gruncie z ww. daty pozwolił na dokonanie ustaleń leżących u podstaw zaskarżonej decyzji. Zaznaczył ponadto, że w wyjątkowych przypadkach jest możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego również w postępowaniu nadzorczym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest to przy tym podstawa do wznowienia postępowania, skoro żadna z przesłanek nieważnościowych nie może jednocześnie stanowić podstawy do wznowienia postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01.04.201 lr. sygn. akt VII SA/Wa 2449/2010, opubl. LexPolonica nr 2563266 i z dnia 05.01.2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1637/2009, opubl. LexPolonica nr 2219104, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.06.2006r. sygn. akt II OSK 843/2005, opubl. LexPolonica nr 418796). Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, znak [...] z dnia [...] października 2013 r. złożyły P. S.A. w W. (dalej jako "skarżąca"/"spółka") zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], pomimo tego, iż ww. decyzja winna zostać uchylona; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...] w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej - Budowa ul. [...] w J., w sytuacji gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 i 107 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego - dokumentów dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w sytuacji gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa przejawiające się w sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem; 6) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sytuacji, gdy organ działający w trybie nadzoru nie był do tego upoważniony. 7) naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż wydanie decyzji, stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...] naruszało prawa osoby trzeciej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ niezasadnie przeprowadził ponownie postępowanie co do istoty sprawy w sytuacji gdy powinien zbadać wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zarzucono, że postępowanie nieważnościowe nie może przeradzać się w postępowanie merytoryczne, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Zdaniem skarżącej ujawnienie nowych dowodów, nie znanych w dacie wydania decyzji, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i tylko w postępowaniu wznowieniowym organ miałby możliwość dokonania oceny sprzecznych ze sobą dowodów. Poza tym zarzucono, że organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu dał wiarę dowodom w postaci dokumentów, dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności, zaś odmówił mocy dowodowej dowodom zgłoszonym w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Spółka podniosła ponadto, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż zachodzi ono tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Podała, że nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarzuciła następnie, że organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni przepisów art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z przepisami art. 200 ugn podczas gdy ich wzajemna relacja wymaga analizy oraz dokonania ich interpretacji i wykładni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że spółka nie neguje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności kwestii położenia, przebiegu czy urządzenia drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji – należy uwzględnić, że jakkolwiek organ posiłkował się dołączoną do wniosku metryką ulicy, która nie stanowiła materiału dowodowego w postępowaniu pierwotnym, to jednak decydujące znaczenie w sprawie miała opisana wyżej, a stanowiąca wiążący przepis art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, i stanowiąca wiążący przepis prawa miejscowego, uchwała wojewódzkiej rady narodowej z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Uchwała ta nie może być utożsamiana z nowym, nieznanym wcześniej materiałem dowodowym, którego organ nie mógłby uwzględnić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji; stanowi bowiem nie uwzględniony w dacie orzekania przepis prawa miejscowego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia procedury w sposób wymagający uchylenia kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z obowiązującym w dacie spornego uwłaszczenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) siecią dróg publicznych zarządzały terenowe organy administracji państwowej przy czym w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich - były to terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Zarząd drogowy powstawał z mocy samego prawa. Powyższe potwierdziła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39. Skoro zatem grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, w stosunku do której zarząd sprawowały z mocy prawa właściwe organy administracji, to w jego zakresie nie było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji uwłaszczeniowej. Droga publiczna z mocy przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych była w zarządzie innego niż P. podmiotu a zatem niezasadne i sprzeczne z prawem było stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. działki ze wskazaniem na zarząd sprawowany przez P. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ww kwestie nie wymagają szczególnej wykładni. Przywołane wyżej przepisy wskazują bowiem, że zarząd publiczną drogą miejską z mocy samego prawa i nieżalenie od innych ustanowionych wcześniej stosunków prawnych na danym gruncie – sprawowały określone w ustawie organy administracji. W konsekwencji należy przyjąć, że zarząd (administracja) gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a taką była sporna w sprawie niniejszej ulica [...], sprawowany na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, wyłączał w stosunku do takich gruntów założenie, że zarząd sprawowany był przez inny podmiot na podstawie uprzednio wydanej decyzji. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej drogi publicznej. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Skoro organ ustalił, że wbrew przepisom ustawy stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do części nieruchomości nie będącej w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie skarżącej to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa określonym w ówczesnym art. 200 ugn. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. W tym stanie rzeczy, skoro co do części działki nr [...] stwierdzono brak przesłanek warunkujących nabycie z mocy samego prawa prawo użytkowania wieczystego – bezprzedmiotowe wydają się rozważania na temat podnoszonego zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze "naruszenia praw osób trzecich". Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.