I SA/Wa 316/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Dzielnicę Gminę W. własności nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracowniach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Dzielnicę Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody [...] wystąpiła Polska [...] wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził nieważność powołanej decyzji Wojewody [...]. Minister wskazał, że skoro na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z zakresu komunalizacji zostały wyłączone składniki majątkowe, który jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. A taka sytuacja zdaniem organu nadzoru ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ sporne mienie od 1972 r. i również w dacie komunalizacji było faktycznie użytkowane przez Polską [...], co wykluczało komunalizację tego mienia. Dlatego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Miasto W., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość będąca mieniem państwowym w dniu 27 maja 1990 r. była faktycznie użytkowana przez Polską [...], która to na mocy art. 3 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1970 r. Nr 42, poz. 35 ze zm.) sprawowała funkcję jednego z naczelnych organów władzy państwowej, to stan ten wyłączał tę komunalizację z mocy prawa. Dlatego organ stwierdził, że komunalizacja nieruchomości która powinna pozostać własnością Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasto W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Strona skarżąca wskazała, że wprawdzie nieruchomość została oddana w użytkowanie na rzecz Polskiej [...] w 1972 r., jednak okres użytkowania upłynął z dniem 31 grudnia 1980 r. Natomiast dopiero w dniu 18 września 1990 r. Polska [...] zawarła z Dzielnicą Gminą W. umowę dzierżawy, której przedmiotem była właśnie przedmiotowa nieruchomość. Tym samym zawierając tę umowę [...] potwierdziła, że jest jedynie podmiotem zależnym, a w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego, że nieruchomość ta służyła w dniu 27 maja 1990 r. realizacji przez Polską [...] jakichkolwiek zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przy czym w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia prawa doszło, skoro skomunalizowano mienie służące wykonywaniu zadań organu naczelnego, a więc nie podlegające komunalizacji. Wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżoną decyzją – decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Oczywistym więc jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, to jest w dniu 27 maja 1990 roku. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku należało w tym czasie, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Przepis art. 11 tej ustawy zawiera wyjątki od zasady, iż mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 stało się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku mieniem właściwych gmin. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, mienie opisane w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 roku służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zakres pojęcia "służeniu" wykonywania zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do", użyte w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Pojęcie "służy" oznacza bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 1.02.1994 r. W.12/92, wyrok NSA z 5.03.1999 r., I SA 1290/98 niepublikowany). Obowiązująca, w dacie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji, ustawa z dnia 17 lutego 1960 roku o Polskiej Akademii Nauk w art. 2 określała zadania Polskiej Akademii Nauk, a w art. 3 wskazywała, iż w zakresie swoich zadań Polska Akademia Nauk sprawuje funkcje naczelnego organu państwowego, nad którym zwierzchni nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów - art. 7 ust. 2 ustawy. Jest zatem oczywistym, iż Polska [...] była jednym z podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Od 1972 roku przedmiotowe mienie służyły wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 2 ustawy z 17 lutego 1960 roku o PAN. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że zadania, o których mowa w powołanym przepisie prawa należą do zadań publicznych w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Okoliczność dotyczące samej prawnej kwalifikacji tego władania nie mają w tej sytuacji żadnego znaczenia. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ administracji publicznej zasadnie przyjął, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zaznaczyć należy, że materiał dowodowy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zgromadzony został w przewidziany przepisami sposób i pozwalał na jednoznaczne uznanie, że mienie służyło w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań Polskiej [...]. Skoro zatem decyzja została wydana w wyniku postępowania przeprowadzonego w sposób odpowiadający przepisom prawa materialnego i procesowego, to decyzji takiej nie można podważyć. Z podniesionych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku