I SA/Wa 3160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. R. L. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 15 października 2021 r. nr NG-O.025.76.2021.MM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Skarżący pismem z dnia 6 września 2021 r. zwrócił się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej, jako: organ I instancji) z wnioskiem "o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opracowania tzw. operatu technicznego z dnia 26.09.2017 r. jako inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi gminnej publicznej na działce nr ew. [...] w miejscowości N. gm. B. W uzasadnieniu żądania wskazał, że organ I instancji "winien w ramach swoich kompetencji dokonać wnikliwego sprawdzenia czy w sposób zgodny z przepisami opracowano i przyjęto do zasobu przedmiotowy operat techniczny sporządzony przez geodetę J. J.". Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. nr GK-I.7210.3.1.2021 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej opracowania tzw. operatu technicznego z dnia 26 września 2017 r. jako inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi gminnej publicznej na działce nr ew. [...] w miejscowości N. gm. B.. Organ I instancji przywołując art. 12b ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej, jako: Pgik) wskazał, że przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, po pozytywnym wyniku weryfikacji przez właściwy organ, jest czynnością materialno-techniczną i nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. W tej sprawie operat techniczny dotyczący inwentaryzacji obiektów budowlanych wykonany przez geodetę J. J. został po pozytywnej weryfikacji przez Starostę Rzeszowskiego w zakresie określonym w art. 12b ust. 1 Pgik w dniu 12 października 2017 r. wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Skarżący wielokrotnie zwracał się do organu I instancji o sprawdzenie tego operatu. W odpowiedzi organ pismem z dnia 9 marca 2021 r. poinformował skarżącego, że po raz kolejny przeprowadził analizę dokumentacji technicznej i nie stwierdził nieprawidłowości technicznych w jej wykonaniu. Wyjaśnił również, że działając w ramach kompetencji określonych w art. 7b Pgik mających na celu sprawdzenie poprawności wykonania dokumentacji technicznej, przeprowadza ich analizę w ramach czynności materialno-technicznych. Ustawa nie daje organowi możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Z tego względu organ I instancji, działając w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania albowiem brak jest określonych norm prawa materialnego umożliwiających załatwienie żądania skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Główny Geodeta Kraju zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 7b ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Pgik i wskazał, że do kontroli działalności organów administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz jednostek organizacyjnych stosuje się przepisy art. 11-57 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), zaś do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców (wykonawców prac geodezyjnych) stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Przepisy wskazanych ustaw nie przewidują aby kontrole przeprowadzane przez wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w stosunku do starostów realizujących zadania administracji geodezyjnej i kartograficznej, rozstrzygane były poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Czynności kontrolne wykonywane w ramach tych kontroli nie stanowią postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 K.p.a. zaś efekt końcowy tej procedury w postaci protokołu opisującego wyniki kontroli nie jest decyzją administracyjną. Nadto organ wyjaśnił, że owe procedury kontrolne nie są prowadzone na wniosek osób fizycznych, a ponieważ dotyczą wyłącznie podmiotu kontrolowanego, to w żaden sposób nie rozstrzygają o prawach czy obowiązkach osób trzecich. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że ewentualne sprawdzenie czy w sposób zgodny z przepisami opracowano i przyjęto do zasobu operat techniczny sporządzony przez J. J., w trybie kontrolnym, którego oczekuje skarżący, nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a co za tym idzie nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Stąd Główny Geodeta Kraju uznał rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. za prawidłowe. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 oraz art. 61a § 1 K.p.a., a mianowicie: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przez postanowienie przepisów w stopniu, który skutkować powinien jego uchyleniem, biorąc pod uwagę wystąpienie w sprawie łącznych elementów warunkujących rozstrzygnięcie określonej sprawy w oparciu o regulacje K.p.a., tj. istnienie indywidualnej sprawy skarżącego oraz interesu prawnego, która dotyczy przedstawionego przez niego w licznych pismach, a nadto konkretnego stanu faktycznego, uregulowanego przepisami K.p.a., przewidująca władczą formę działania w przypadku naruszenia interesu prywatnego skarżącego, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 61a § 1 K.p.a., a zatem stwierdzeniem, że jego sprawa nie ma charakteru indywidulanego; 2. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: • nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, polegające na bezzasadnym pominięciu okoliczności przedstawionych przez skarżącego w licznych pismach i podaniu o wszczęcie postępowania z dnia 6 września 2021 r., a także w pismach z dni: 29 marca 2019 r., 27 listopada 2019 r., 7 grudnia 2020 r., 21 grudnia 2020 r., 25 stycznia 2021 r., 8 lutego 2021 r., 29 kwietnia 2021 r., 17 maja 2021 r., 20 lipca 2021 r., 26 lipca 2021 r., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia dlaczego organ uznał, iż skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, podczas gdy jego wynik rzutowałby wprost na jego prawa związane z nieruchomością, a także poprzez zaniechanie wyjaśnienia kwestii wrysowania rowu przydrożnego w obręb działki skarżącego nr 1163 w m. N. gm. B., braku zweryfikowania tej okoliczności, braku opracowania i przekazania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania po budowie drogi na działce nr 1162 w Nosówce przez geodetę jako inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, braku przedstawienia w nim niezbędnej dokumentacji techniczno-budowlanej, braku kompletu dokumentacji w ww. operacie, przy czym tak sporządzony dokument nie mógł być zdaniem skarżącego ważnie przyjęty do zasobu; • brak kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Pgik przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w tym: zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, kontrolowania działania starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, brak podjęcia czynności weryfikacyjnych, przy tym zdaniem skarżącego brak aktywności organu w poszukiwaniu czy sporządzony dokument nosi cechy ważności i prawidłowości, przy uwzględnieniu, iż efekt końcowy procedury kontrolnej organu – protokół opisujący wynik kontroli może stanowić podstawę wszczęcia postepowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 15 października 2021 r. w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub według spisu kosztów, jeżeli takowy zostanie przedłożony na rozprawie. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz zalegających w aktach sprawy na okoliczność ich treści (dokumentów fotograficznych z kwietnia 2009 r., z dnia 25 kwietnia 2019 r. 2 sztuki WOŚiR, pismo NIK z dnia 6 września 2012 r. znak LRZ-4112-10-01-/2012, operatu technicznego z dnia 1 lutego 1996 r. pod nr 3/6/2/96, umowy z dnia 21 września 2017 r. Nr Ru/384/2017, protokołu przesłuchania świadka z dnia 19 października 2010 r., szkicu 1:1000 A-B odcinek drogi na działce 1162 objęty zgłoszeniem). W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację popierająca stawiane zarzuty. Zdaniem skarżącego w sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, a skarżący legitymuje się interesem prawnym w działaniach jakie podejmuje aby wyjaśnić kwestie związane z błędami zawartymi w operacie technicznym. Skarżący odniósł się szczegółowo do treści operatu technicznego wytykając znajdujące się w nim, jego zdaniem, błędy i nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że niniejsze postępowania dotyczy oceny legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienie to jest niezbędne z uwagi na treść skargi, w której skarżący stara się wykazać liczne, jego zdaniem, nieprawidłowości w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonego przez geodetę J. J.. Kwestie związane z oceną tego operatu muszą pozostać jednak poza oceną Sądu, który zobowiązany jest, na tym etapie postępowania, zbadać zgodność z prawem postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia 15 października 2021 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 13 września 2021 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Druga z przesłanek nie jest jednoznaczna. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny - wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych - uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ, co do zasady, postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana ku konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu. Nie bez znaczenia jest przy tym, że art. 61a § 2 K.p.a. daję ochronę podmiotom żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego – a to przez prawo wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki wymienione w art. 61 a § 1 K.p.a. mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. W tej sprawie organy uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postepowania administracyjnego na żądanie skarżącego określone we wniosku z dnia 6 września 2021 r. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zgodnie z art. 12b ust. 4 Pgik podstawą przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest m.in. pozytywny wynik weryfikacji. Weryfikacja dokonywana jest przez pryzmat zgodności z wszelkimi przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, właściwymi ze względu na rodzaj i cel sporządzonych opracowań. Weryfikacja dotyczy zatem oceny kompletności oraz zgodności i adekwatności opracowanych dokumentów do przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących sporządzania tych dokumentów. Dotyczy także oceny, czy sporządzone przez wykonawcę prace pozostają spójne z bazami danych prowadzonymi przez organ, do którego wykonawca przekazał wyniki swoich prac (M. Wolanin, "Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne", C. H. Beck, 2021, s. 675). Z treści art. 12b ust. 5 ww. ustawy to właściwy Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza przyjęcie przekazanych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 Pgik. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym stanowi ust. 3 przywołanego przepisu. Z powyższego wynika, że podstawą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest m. in. pozytywny wynik weryfikacji utrwalony stosownym protokołem. W ocenie Sądu, nie ma jednak możliwości ponownej weryfikacji materiałów, które już raz zostały zweryfikowane i przyjęte do zasobu, co nie oznacza, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mogą ulec zmianie. Może to jednak nastąpić nie w drodze oceny i skorygowania operatu już raz ocenionego i przyjętego do zasobu, ale na podstawie na przykład, nowego operatu. W rozpoznawanej sprawie sporządzona przez geodetę Jarosława Jajugę dokumentacja techniczna uzyskała pozytywny wynik weryfikacji (protokół weryfikacji z dnia 11 października 2017 r. sporządzony przez Starostę Rzeszowskiego), a następnie wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Z powyższych względów zasadne okazało się stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania "decyzji administracyjnej dotyczącej opracowania tzw. operatu technicznego z dnia 26.09.2017 r. jako inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi gminnej publicznej na działce nr ew. [...] w miejscowości N. gm. B." (art. 61a § 1 K.p.a.). Organ miał prawo odmówić ze względów formalnych wszczęcia postępowania albowiem, skarżący nie mógł skutecznie żądać ponownej weryfikacji dokumentacji technicznej po przyjęciu i włączeniu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodatkowo wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy skarżący różnymi środkami usiłuje zakwestionować operat techniczny z dnia 26 września 2017 r. jako inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi gminnej publicznej na działce nr ew. [...] w miejscowości N. gm. B., sporządzony przez J. J.. Jak już wyjaśniał skarżącemu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 253/20 w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego przez Jarosława Jajugę, na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający charakter trwały i dotyczący sytuacji innych osób. Co ważniejsze z punktu widzenia skarżącego, to nie stan ewidencji kształtuje stan prawny, lecz stan prawny wynikający z określonych dokumentów, w których zawarte są określone dane, kształtuje stan ewidencji. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem stanów prawnych, które zostały ustalone w innym trybie. Zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że spory dotyczące ustalenia przebiegu spornych granic czy też prawa własności nieruchomości nie mogą być rozstrzygane poprzez weryfikację dokumentacji geodezyjnej wprowadzonej do zasobów geodezyjnych. Spory takie wymagają przeprowadzenia właściwego, innego postępowania. Organ ewidencjonuje ustalone stany prawne i nie posiada kompetencji do samodzielnego przeprowadzania postępowania dowodowego w kwestii prawa własności czy przebiegu granic, a zdaje się skarżący w istocie tego domaga się od organu. Sąd nie dopatrzył się ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329), orzekł o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.