I SA/Wa 3161/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.H., I.E. i Z.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.H., I.E. i Z.T. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] część z obrębu [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. nr [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]). Nieruchomość położona przy ul. [...] (obecnie [...]) objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279; dalej: "dekret") i stanowiła w dniu jego wejścia w życie współwłasność J.R. oraz A.T. Objęcie gruntu tej nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości byłe właścicielki, w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, nie złożyły. Wniosek w tym przedmiocie, zawarty w piśmie z 10 maja 1948 r., złożony został natomiast przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił A.H., I.E. i Z.T. (następcom prawnym przeddekretowych właścicielek) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w ewidencji jako działka nr [...] -część z obrębu [...], dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że byłe właścicielki nieruchomości nie zgłosiły się i nie poparły wniosku złożonego w ich imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził zaś, że postępowanie w sprawie przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), prowadzone w trybie przepisów dekretu, stanowiło uprawnienie dotychczasowych właścicieli i tylko z ich wniosku mogło być skutecznie zainicjowane. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, wniesione przez A.H., I.E. i Z.T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że urzędy likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości, a złożenie przez nie wniosku nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie przyznania uprawnień rzeczowych do gruntów o jakich mowa w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Odnosząc się przy tym do argumentów odwołania stwierdziło, że nie można uznać aby Okręgowy Urząd Likwidacyjny działał w imieniu J.R. i A.T., bowiem strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego umocowanie tego urzędu do działania w imieniu byłych właścicielek. Kolegium zauważyło również, iż poza tym że Okręgowy Urząd Likwidacyjny złożył wniosek bez umocowania byłych właścicielek, to składając go w maju 1948 r. dokonał tej czynności przedwcześnie. Stosownie bowiem do § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. jedynym warunkiem objęcia gruntów w posiadanie było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego. Skoro zaś Dziennik Urzędu Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr [...] ukazał się [...] sierpnia 1948 r., to z tym dniem nastąpiło prawidłowe objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę i dopiero wówczas rozpoczął bieg sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku dekretowego, który ostatecznie upłynął 16 lutego 1949 r. Organ podniósł ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazuje by został złożony inny wniosek niż ten, który wniósł Urząd Likwidacyjny. Faktu tego nie podważa także pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. informujące, że w rejestrze wniosków dekretowych widnieje zapis dotyczący złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu przez R. (nazwisko może mieć inne brzmienie) i T. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który chociażby w sposób pośredni wykazywał, że byłe właścicielki mogły osobiście, złożyć taki wniosek. Takiego dowodu nie przedłożyli również skarżący. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzja z [...] września 2014 r. utrzymało decyzje organu pierwszej instancji w mocy. Na decyzje Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.H., I.E. i Z.T. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. zignorowanie treści zawartej w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]; - rażące naruszenie art. 9, art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez SKO stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym; - art. 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia całościowego postepowania wyjaśniającego co do zarzutów odwołania; - rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu ; - art. 7 ust. 1- 2 dekretu w zw. z art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość przy [...] została przejęta w posiadanie przez gminę z dniem 16 sierpnia 1948 r., podczas gdy oznaczenie w Dzienniku Urzędowym terenów rzekomo obejmowanych było skrajnie nieczytelne - art. 296 § dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo Rzeczowe w zw. z art. 7 dekretu poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu. Zarzucali ponadto organowi brak prawidłowego zbadania chwili objęcia gruntu w posiadanie. W oparciu o tak sformułowane i obszernie uzasadnione zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z 6 czerwca 2014 r., nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akta sądowych część uczestników postępowania administracyjnego zmarła jeszcze przed wydaniem tych decyzji. Mimo to podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zostały do nich skierowane. Dotyczy to: A.N., która zmarła [...] października 2012 r. (akt zgonu nr [...]), E.D., zmarłej [...] lutego 2014 r. (akt zgonu nr [...]), J.B., zmarłej [...] listopada 2013 r. (akt zgonu nr [...]), Z.K., zmarłego [...] kwietnia 1992 r. (akt zgonu nr [...]) oraz U.K., która zmarła [...] sierpnia 2014 r. (akt zgonu nr [...]). Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2422/03 Lex nr 190564). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że ww. osoby zmarłe, jako osoby niemające zdolności prawnej nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do nich podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te obarczone są od dnia ich wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie administracyjne organy miały wiedzę na ten temat czy też nie. Warto przy tym zauważyć, że z analogicznych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyeliminował już raz uprzednio podjęte w niniejszej sprawie decyzje (vide wyrok z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 577/12). Mając zaś na względzie to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2014 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 1, a także art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.