I SA/Wa 317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej garażem (o powierzchni użytkowej [...] m²), położonej w L. przy ul. [...], w powiecie [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m², opisanej w KW nr [...], w prawo własności tej nieruchomości na rzecz S.K. i J. K.. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) i podkreśliło, że w sprawie nie występują przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o których mowa w powołanym przepisie. Żądanie zawarte w odwołaniu, aby przekształcenie prawa nastąpiło nieodpłatnie uznano więc za bezpodstawne i utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.K. i S.K., zarzucając zaskarżonej decyzji "obrazę przepisów materialno – ustawowych poprzez niewłaściwe stosowanie i rozumienie" oraz nierozpatrzenie w całości złożonego przez nich wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżących, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w art. 3 ust. 1 określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym do wydania decyzji jest starosta. Ustawa ta nie określa czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, czy też zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa). Ustalenie do jakiego zakresu kompetencji starosty należy wydawanie decyzji o przekształceniu w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest istotne dla określenia właściwości organu odwoławczego w przypadku wydania takich decyzji przez starostów, gdyż w ustawie nie uregulowano właściwości organu odwoławczego. Decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi (komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - G. Bieniek i inni, Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2007, wydanie 2, teza 3 do art. 11, str. 55). Przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tak więc starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako właściwy organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ponieważ, jak to już wyżej zostało powiedziane, decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, są decyzjami z zakresu gospodarowania tymi nieruchomościami, to właściwym organem do wydania tych decyzji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. W ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) brak jest takiego zapisu. Jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746 ze zm.) wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a wprost stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Mimo, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...) takich przepisów nie zawiera to, poza argumentacją prawną wyżej przedstawioną, brak jest również uzasadnienia do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie takich zmian co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 kpa). Skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie z art. 127 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją stanowi własność Skarbu Państwa. Odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie przekształcenia zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ze względów wyżej omówionych, właściwym do rozpoznania odwołania jest Wojewoda [...]. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została więc wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.