I SA/Wa 318/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i M. I., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (w decyzji mylnie podano nr [...]) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2004 r. orzekł o zwrocie na rzecz Parafii [...] w B. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...]. Wnioskiem z dnia 14 marca 2005 r. M. I. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł M. I. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], wskazując, że M. I. nie legitymuje się przymiotem strony uprawniającym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 280/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2007 r. M. i M. I. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że od 1969 r. są posiadaczami spornej nieruchomości, a zatem na skutek upływu okresu zasiedzenia stali się właścicielami nieruchomości z mocy samego prawa. Po rozpoznaniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. wskazując, że sprawa ta została już zakończona decyzją ostateczną. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. i M. I. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu podnieśli, że są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. ze względu na fakt posiadania spornej nieruchomości. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podkreślił, że kwestia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. z wniosku M. I. została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 280/06 oddalił złożoną skargę, a tym samym nie stwierdził wadliwości kontrolowanej decyzji. Niemniej jednak organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi zarówno od M. I., jak i od M. I., a zatem nie można stwierdzić aby decyzja organu I instancji zapadła w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, skoro w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. M. I. nie brała udziału, a tym samym podmioty występujące w obu sprawach nie są tożsame. Przywołując treść art. 157 § 2 kpa organ odwoławczy wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania musi pochodzić od strony, bowiem jest to warunek skuteczności prawnej takiego żądania. Organ administracji obowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy żądają stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], do której nie mają tytułu prawnego. Oznacza to, że mają oni jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy (co wynika również z treści pism kierowanych do organów administracji), a zatem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę (uzupełnioną pismami z dnia 11 marca oraz 26 maja 2008 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. I. i M. I.. W uzasadnieniu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2, 80, 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz błędną wykładnię art. 28 kpa. Skarżący podtrzymali w całości dotychczas prezentowane stanowisko, z którego wynika, że wywodzą swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r., który orzekł o zwrocie na rzecz Parafii [...] w B. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], z faktu samoistnego posiadania od 1969 r. za zgodą i wiedzą władz gminy działki nr [...]. Równocześnie skarżący poinformowali, że postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Sąd Okręgowy w B. w sprawie o sygn. akt [...] oddalił ich apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. oddalającego wniosek skarżących o stwierdzenie zasiedzenia na ich rzecz spornej nieruchomości. Równocześnie skarżący obszernie omówili naruszenia prawa, jakie ich zdaniem wystąpiły przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2004 r. i zarzucili organowi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się merytorycznie do istoty sprawy, czyli istnienia lub braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., ograniczając się jedynie do podniesienia zarzutu braku interesu prawnego skarżących do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, także inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów publicznych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Oznacza to w niniejszej sprawie, że przy jej rozpatrywaniu organy administracji wydając decyzje miały obowiązek stosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 280/06, którym Sąd oddalił złożoną przez skarżących skargę. Co prawda do tego orzeczenia nie było sporządzane uzasadnienie, jednakże na podstawie akt administracyjnych i sądowych sprawy Sąd uznał, że jej zakres przedmiotowy jest tożsamy z zakresem niniejszej sprawy. Również całkowicie tożsame są argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżących. Różnica, która wystąpiła w obu postępowaniach administracyjnych, dotyczy jedynie strony podmiotowej. Obecnie bowiem wniosek do organu złożyła również M. I., która poprzednio nie brała udziału w postępowaniu. W tej sytuacji podzielając w pełni ocenę prawną sprawy zawartą w sentencji wydanego orzeczenia z dnia 19 lipca 2006 r. Sąd w niniejszym składzie uznał ją za aktualną i adekwatną również w stosunku do oceny posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Wynika to z faktu, że w postępowaniu opartym na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa osoba wnioskująca o jego wszczęcie musi wykazać istnienie po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, by organ mógł wszcząć takie postępowanie. Postępowanie wszczęte w tzw. trybie nadzoru mającym na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych jest bowiem postępowaniem w nowej sprawie, zmierzającym do ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 kpa. Ochrona ostatecznych decyzji administracyjnych została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa), zgodnie z którą decyzje te mogą być zmieniane lub uchylane, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W postępowaniu tym organ nie może badać zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a musi ograniczyć postępowanie do badania, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich nieważności, bądź nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc powyższe wyjaśnienia do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że poza sporem pozostaje fakt, że ani na dzień wydania przez Starostę B. decyzji o zwrocie m.in. kwestionowanej działki, ani na dzień wydania przez Ministra Infrastruktury zaskarżonej decyzji skarżący nie posiadali żadnych praw do gruntu spornej działki. Powoływany przez skarżących fakt samoistnego, wieloletniego faktycznego posiadania spornej działki nie jest zdaniem Sądu wystarczający do przyjęcia, że jest to interes prawny, który uprawniałby skarżących do uznania za strony postępowania nadzorczego. Ma on natomiast wszelkie cechy interesu faktycznego, który jednak nie może być podstawą do uznania skarżących za strony postępowania administracyjnego. W tej sytuacji wobec niewskazania przez skarżących konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa do spornej działki lub związane z nią obowiązki (a nie jedynie roszczenia wynikające z faktu wieloletniego posiadania), nie mogli oni być uznani za podmiot posiadający interes prawny umożliwiający skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty B. Z wyżej wyjaśnionych względów, mając również na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 280/06, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.