I SA/Wa 3185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] i orzekł o ustaleniu na rzecz W. S. odszkodowania w kwocie [...] złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, oraz zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w W. w obrębie [...] nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność W. S. została przeznaczona, decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę obwodnicy miasta W. a w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. W następstwie tej decyzji stała się ona z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "specustawa drogowa") własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna (tj. w dniu [...] czerwca 2012 r.). To zaś obligowało organ, który ją wydał do ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, należnego odszkodowania (art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej). W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] lipca 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz W.S. z tytułu przejęcie na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w wysokości [...] złotych. Do wypłaty tego odszkodowania Wojewoda zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym orzekł w uzasadnieniu decyzji. Od decyzji tej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie wywodząc w nim, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winien być Prezydent Miasta [...] które to miasto od 1 stycznia 2013 r. ma status miasta na prawach powiatu. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2013 r., uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i w punkcie 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości analogicznej jak w decyzji organu pierwszej instancji, zaś w punkcie 2 zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do przepisów specustawy drogowej oraz mających odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazywał, że ustalenie kwoty odszkodowania nastąpiło w oparciu o wycenę nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego – J. W., która to wycena (zawarta w operacie szacunkowym z [...] października 2012 r.) nie budziła zastrzeżeń Ministra co do poprawności z punktu widzenia obwiązujących przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 specustawy w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Organ zauważył przy ty, że wprawdzie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jednak zgodnie z ust. 5 tego artykułu w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei w myśl art. 20 pkt 17 powołanej ustawy do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wyplata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Ponadto w myśl art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. W dalszej kolejności Minister podniósł, że organ odwoławczy powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Skoro więc na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...], miasto [...] posiadało status miasta na prawach powiatu (ten status miastu W. przywrócony został z dniem [...] stycznia 2013 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] - Dz.U. z 2012 r. poz. [...]), to zgodnie z art. 19 ust. 5 (w decyzji omyłkowo przywołano art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta, a zatem to on jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Te okoliczności zadecydowały o uchyleniu decyzji Wojewody [...] i orzeczeniu przez Ministra o należnym W. S. odszkodowaniu oraz zobowiązaniu do jego wypłaty Prezydenta Miasta [...]. Na powyższą decyzję skargę (doprecyzowaną w zakresie zarzutów i wniosków pismem z 12 czerwca 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gminę [...] reprezentowana przez Prezydent Miasta [...], zarzucając jej: rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 i 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy o drogach publicznych, oraz w zw. z wyrażonymi w art. 2, 7 i 167 Konstytucji RP zasadami praworządności, pewności prawa i obciążania jednostek samorządu terytorialnego nowymi zadaniami wyłącznie po zapewnieniu finansowania tych zadań ze środków publicznych, a także wyrażona w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania w razie wywłaszczenia na cel publiczny, które ponadto – co wynika również z prowspólnotowej wykładnia prawa - ma być wypłacone we właściwym terminie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i cofnął zawarte w piśmie procesowym z 12 czerwca 2014 r. wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy. Kwestionowaną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] i orzekł o ustaleniu na rzecz W. S. odszkodowania w kwocie [...] złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w trybie przepisów specustawy drogowej, nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i zobowiązał do wpłaty tego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W uchylonej decyzji organu wojewódzkiego jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (określonego w tej samej wysokości) wskazano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowa nieruchomość objęta była decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności – co miało miejsce [...] czerwca 2012 r. - stała się ona z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej własnością Skarbu Państwa, a to rodziło po stronie organu wojewódzkiego obowiązek ustalenia na rzecz jej byłych właścicieli odszkodowania. Dokonując ustalenia tego odszkodowania organy oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] października 2012 r., sporządzonej w formie operatu szacunkowego, który wartość nieruchomości ustalił na kwotę [...] złotych. Wartość ta, jak też operat szacunkowy i przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metodologia wyceny nie są przez strony kwestionowane. Nie budzą one także zastrzeżeń Sądu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W tym stanie rzeczy przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Należy również mieć na względzie, że na gruncie przepisów specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zaś sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje więc w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Ustawa ta nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z jej art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło – jak już wyżej zasygnalizowano - w dniu [...] czerwca 2012 r. W tej dacie zatem ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał w swojej decyzji organ wojewódzki. Z tą datą wszak sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd (por. art. 20 ust. 1 specustawy drogowej). Późniejsze zdarzenie prawne jakim było objęcie przez Prezydent [...] z dniem 1 stycznia 2013 r. zarządu dróg krajowych na terenie tego miasta – co związane było z uzyskaniem przez Miasto [...] statusu miasta na prawach powiatu - nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego już w czerwcu 2012 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina [...] weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Jak trafnie podniesiono w skardze konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K. 40/97 OTK ZU 1998/2 poz. 12). Tymczasem w przedmiotowej sprawie odszkodowanie miało być wypłacone z budżetu Gminy [...]. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Teoretycznie więc zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinno być miasto na prawach powiatu. Do takich też wniosków doszedł w następstwie interpretacji art. 22 specustawy drogowej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Jednakże wykładnia tego przepisu dokonana przez organ odwoławczy była niewłaściwa, czego efektem było nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Zważyć zaś należy, ze przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Wbrew więc stanowisku Ministra zastosowanie w sprawie znajdują nie tylko art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy przepisy ustawa o drogach publicznych, ale konieczne jest także sięgnięcie do ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 39 f ust.1 pkt 1 tej ostatniej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Także art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). W załączniku 1a do uchwały, obejmującym listę zadań priorytetowych, pod pozycją [...] umieszczono inwestycję w postaci budowy obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i określono wartość projektu na kwotę [...] złotych. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji w W. Ten podmiot dysponuje zatem wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy [...]. Przywrócenie miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro więc zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta [...], jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można zatem w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, poszukiwać podstawy prawnej do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem Wałbrzychowi statusu miasta na prawach powiatu. Konkludując więc stwierdzić należy, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor na wniosek, którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony w myśl przepisów specustawy drogowej do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 22 specustawy drogowej, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ naczelny zignorował również całkowicie powołaną uchwałę Rady Ministrów. Tym samym stanowisko Wojewody [...] wskazującego jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest prawidłowe. Aczkolwiek wadliwe było zawarcie tego wskazania w uzasadnieniu, a nie sentencji decyzji, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art..104 i art. 107 § 3 k.p.a. Ta wadliwość decyzji organu pierwszej instancji może być jednak konwalidowana w efekcie podjęcia przez Ministra rozstrzygnięcia reformatoryjnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu nie było konieczności sięgania przez Sąd do środka przewidzianego w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i uchylania także decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. W przedmiocie zaś kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku, jak również weźmie pod uwagę to, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie utracił już swoją ważność (vide art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem dalsze jego wykorzystanie możliwe będzie jedynie po potwierdzeniu przez rzeczoznawcę jego aktualności, względnie aktualizacji operatu.