I SA/Wa 32/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz Prezydenta W. od Wojewody [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w W. S.A. od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr ewid nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. Starosta L. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela - Pana E. R. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W., orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w Akcie Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. na rzecz E. R. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. pod budowę strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków. Decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co stwierdzono w dniu 5 grudnia 1979 r. W dniu 25 marca 1993 r. E. R. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta L. wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starostę L., w uzasadnieniu postanowienia podnosząc, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi własność W., zaś Prezydent W. sprawujący jednocześnie funkcję starosty podlega - jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta - wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego od rozpoznania takiej sprawy. Starosta L. ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, nie została skomunalizowana, jak też nie został złożony wniosek o komunalizację tej nieruchomości, nie została podzielona i nadal w operacie ewidencji gruntów stanowi działkę ewid. nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w W. na wniosek Dyrekcji Budowy Wodociągu [...] i Oczyszczalni Ścieków w W., zgodnie z decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1973 r. Starosta L. wykazał, że inwestycja - oczyszczalnia ścieków "[...]" została zrealizowana. Podniósł, że w dniu 14 stycznia 1991 r. inwestycja "Oczyszczalnia Ścieków W. [...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą została przekazana do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] W. i obecnie użytkownikiem Oczyszczalni Ścieków "[...]" i terenami związanymi z oczyszczalnią jest Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. Spółka Akcyjna. Organ wnioskiem instancji ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się w strefie ochronnej wokół Oczyszczalni Ścieków "[...]", której granica przebiega w odległości 300 m od ogrodzenia obiektów oczyszczalni. Jednakże, organ podniósł, ze w granicach strefy ochronnej znajdują się grunty prywatne położone bliżej ogrodzenia obiektów oczyszczalni niż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot. Starosta L. w trakcie prowadzonego postępowania przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że nieruchomość jest ogrodzona, z dwiema bramami wjazdowymi. Organ wskazał, że w części nieruchomość jest zagospodarowana w sposób wskazujący na jej wykorzystanie niezgodnie z celem wywłaszczenia. Na nieruchomości usytuowane są tunele foliowe, konstrukcje tuneli, mała szklarnia, budynki wskazujące na ich wykorzystanie jako garaże, budynki letniskowe i gospodarcze. W pozostałej części nieruchomość jest niezagospodarowana, porośnięta chwastami, drzewami owocowymi, małymi drzewami samosiewkami. Starosta L. podniósł, że mimo, iż inwestycja - oczyszczalnia ścieków została zrealizowana, jednakże nie można uznać, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany, cel wywłaszczenia jakim była budowa strefy ochronnej tejże oczyszczalni ścieków, gdyż nietrwałe naniesienia budowlane, rośliny ozdobne, ogrodzenie z siatki i elementów stalowych, zamknięte bramy wjazdowe, wszystko to usytuowane na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wskazują na użytkowanie tego terenu przez osoby trzecie, na cele nie związane ze strefą ochronną. Starosta L. wskazał, że działka nie została zagospodarowana w znaczeniu prawnym i faktycznym zgodnie z celem wywłaszczenia - budową strefy ochronnej oczyszczalni ścieków, a zatem zdaniem organu zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), i do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz byłego właściciela. Starosta L. wskazał, że nieruchomości podlegają zwrotowi w stanie, w jakim znajdują się w dniu zwrotu. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy – W. K. - sporządziła operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości. W operacie określiła wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł, oraz ustaliła wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że od powyższej decyzji Starosty L. odwołało się Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. S.A., podnosząc iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się w strefie ochronnej oczyszczalni ścieków, co oznacza że została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda [...] stwierdził, że stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wskazuje, iż nie została ona zajęta pod strefę ochronną dla Oczyszczalni Ścieków "[...]", a przedstawiony stan faktyczny wskazuje raczej na użytkowanie tej nieruchomości przez osoby trzecie niezgodnie z jej przeznaczeniem, wynikającym z decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z [...] grudnia 1973 r., stanowiącej podstawę wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego jest oczywiste, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa strefy ochronnej oczyszczalni ścieków na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany w wymaganym terminie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa Prezydent Miasta W. Zaskarżonej decyzji zarzucał : - naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), tj. utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 21 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 z późno zm.) poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia jakim była budowa strefy ochronnej dla Oczyszczalni Ścieków "[...]" nie został zrealizowany w wymaganym terminie. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że decyzja o zwrocie nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, na rzecz E. R. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowym postępowaniu naruszenie właściwości miejscowej nastąpiło wobec nieprawidłowego ustalenia przez Wojewodę [...], że przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 stanowi własność m.st. Warszawy i wyznaczenia do rozpoznania sprawy, na podstawie art. 26 § 2 i § 3 kpa Starostę L.. Skarżący wskazał, ze nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. Nie została ona dotychczas skomunalizowana, nie został również dotychczas złożony wniosek o komunalizację. Skarżący wskazał, ze w decyzji Wojewody [...] naruszone zostały również przepisy prawa materialnego. Bezsporną kwestią jest, że nieruchomość, której sprawa dotyczy znajduje się w strefie ochronnej wokół Oczyszczalni Ścieków "[...]" i granica jej przebiega w odległości 300 m od ogrodzenia obiektów oczyszczalni. Strefa ochronna stanowi przestrzeń dzielącą oczyszczalnię ścieków od terenów mieszkalnych przede wszystkim w celu ochrony ludzi przed negatywnym oddziaływaniem oczyszczalni i tworzona jest w celu ich ochrony. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy rozważyć właściwość Starosty L. do wydania decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Jest to istotne zagadnienie prawne, gdyż wydanie orzeczenia przez niewłaściwy organ skutkuje jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starostę Powiatu L., wychodząc z błędnego założenia, ze nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi własność W. W uzasadnieniu postanowienia powołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03, która dotyczy sytuacji, gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi własność miasta, a prezydent tego miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty podlega jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta - podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt. 1 i pkt. 4 kpa od rozpoznania takiej sprawy Z akt sprawy wynika, ze nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, nie została skomunalizowana, jak również nie został złożony wniosek o komunalizacje tej nieruchomości. Właściwość organu orzekającego o zwrocie określa art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z póz. zm.) który stanowi, ze o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Stosownie do art. 4 ust. 9b1) powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydentowi miasta na prawach powiatu, czyli prezydentowi W. przysługują uprawnienia starosty. Stosownie do art. 21 par. 1 pkt. 1 kpa w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu ustala się według miejsca jej położenia. Oznacza to, że organem właściwym do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości położonej w W. orzeka Prezydent W., działając jako organ pierwszej instancji właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez Starostę L. o zwrocie nieruchomości położonej w W., będącej własnością Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów o właściwości. Wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Taka zaś wadliwość decyzji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta L. w uzasadnieniu skargi wskazał, ze postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył go jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jednakże wyłączenie Prezydenta W. z załatwiania rozpoznawanej sprawy było bezzasadne i bezpodstawne, gdyż nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, a przede wszystkim wydane zostało w oparciu o błędne założenie odnośnie własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Starosta L. wydał swoją decyzję jako organ niewłaściwy, a to powoduje stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 207 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, nie dostrzegająca tej kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji, podlega tym samym konsekwencjom. Z tego względu zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Jednakże na uwagę zasługuje jeszcze jedna okoliczność, a mianowicie odwołanie od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] złożył również Prezydent W. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wynika, ze Wojewoda [...] rozpatrzył jedynie odwołanie wniesione przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w W. S.A. pomijając odwołanie wniesione przez Prezydenta W. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.