I SA/Wa 320/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 320/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa C. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2003 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. orzekającej o wygaśnięciu zarządu nieruchomością położoną w C. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C., działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i art. 18 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433), orzekł o wygaśnięciu zarządu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, ustanowionego na rzecz Ministra Obrony Narodowej-Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w L. W dniu [...] listopada 1999 r. Nadleśnictwo C. wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem do lasów i nieruchomości z nim związanych mają zastosowanie przepisy art. 40 ust. 1 i art. 74 ustawy o lasach. Wobec niespisania umowy w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o lasach przedmiotowe nieruchomości przeszły w zarząd Lasów Państwowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa C. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowe działki wydzielone zostały z działki nr [...], która stała się zbędna dla wojska. W dacie wydania decyzji o wygaśnięciu zarządu sporne działki stanowiły według ewidencji gruntów teren budownictwa innego. Działka nr [...] została przekazana na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa C. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2000 r. i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby Lasy Państwowe uzyskały na podstawie art. 74 ustawy o lasach tytuł do przedmiotowej nieruchomości, o jakim mowa w art. 4 tej ustawy. Decyzja organu centralnego z dnia [...] stycznia 2001 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 października 2002 r. sygn. akt I SA 615/01 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że ustalenie, czy Lasy Państwowe posiadają przymiot strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. wymaga zbadania, czy przedmiotowe grunty znajdowały się w dacie wydania tej decyzji w zarządzie Lasów Państwowych. Koniecznie jest zatem wyjaśnienie, czy przedmiotowe grunty stanowiły las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a także czy grunty objęty treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r., to ten sam grunt, który był przedmiotem protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] października 1965 r., którym Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych przekazał na potrzeby obrony narodowej teren leśny o pow. [...] ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalenie, czy grunty objęte treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. stanowiły las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach nie ma istotnego znaczenia. Zdaniem organu, skoro grunty te były oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego, jako teren specjalnego użytkowania, to nie były wyłączone spod działania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem brak jest podstaw do uznania, że sporny grunt stał się na podstawie art. 74 ustawy o lasach zasobem Lasów Państwowych. Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa C. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2002 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarówno ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i zapis w ewidencji gruntów nie wskazują na zaistnienie okoliczności uzasadniających przyjęcie tezy, że sporny grunt stanowił las. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. miały interes prawny w sprawie dotyczącej wygaśnięcia zarządu. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2003 r. Nadleśnictwo C. złożyło odwołanie, podnosząc, że sporny grunt stanowił las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, do którego miał zastosowanie przepis art. 74 ustawy. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury podkreślił, że przepis art. 3 ustawy o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) wskazuje enumeratywnie, jakie grunty związane z gospodarką leśną są lasami w rozumieniu ustawy. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki, w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. o wygaśnięciu zarządu, a także w dniu wejścia w życie ustawy o lasach, tj. w dniu 1 stycznia 1992 r. sporny grunt oznaczony był w ewidencji gruntów jak tereny budownictwa innego Bi) i przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego na cele specjalnego użytkowania. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby teren ten mógł być uznany za związany z gospodarką leśną, a zatem za las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Dlatego zdaniem organu drugiej instancji grunt ten nie był objęty przepisem art. 74 ustawy o lasach i prawidłowo Wojewoda [...] ustalił, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. nie mają w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, uprawniającego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1996 r. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazał, że w dacie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego teren przekazywany organom wojskowym był w całości terenem leśnym. Dodatkową okolicznością potwierdzającą, że przedmiotowe grunty stanowiły las stanowi operat urządzeniowy obiektu " B." na okres od [...] października 1978 r. do [...] września 1988 r. W dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. decyzji o wygaszeniu prawa zarządu do nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...] - obowiązywała już ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Grunt objęty treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego stanowił las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący podniósł, że wszystkie nieruchomości, które były przekazywane na rzecz MON były przeznaczone na cele specjalnego użytkowania. Z treści zaś przepisu art. 2 wyżej wymienionej ustawy wynika, że przepisy ustawy stosuje się do lasów i to bez względu na formę ich własności. Skarżący podniósł, że decyzja o wygaszeniu prawa zarządu w stosunku do określonego podmiotu może wywołać zamierzony skutek prawny tylko wówczas, gdy temu podmiotowi w dacie podejmowania decyzji takie prawo zarządu do konkretnej nieruchomości przysługuje. Powołał się na treść art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i wskazał, że w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, wobec czego skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w skardze nie podniesiono nowych zarzutów. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy w L. wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek pozwalających zakwalifikować jej jako las. W odpowiedzi na skargę Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w W. Oddział Regionalny w L. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że obecnie we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest działka nr [...], na której użytkowany jest budynek mieszkaniowy wraz z [...] oraz [...]. Według planu zagospodarowania przestrzennego w dniu wygaszenia zarządu działki objęte zaskarżoną decyzją wchodziły w skład terenów specjalnych, a według ewidencji gruntów stanowiły teren budownictwa innego. W odpowiedzi na skargę Centrum [...] SA w W. (poprzednio noszące nazwę Centrum [...] E. [...] SA) wniosło o oddalenie skargi. Uczestnik podniósł, że skarga stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi organów i nie przedstawia zasadnych zarzutów zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, a także odnieść się do kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ drugiej instancji nie rozpoznał merytorycznie sprawy, a treść uzasadnienia wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że ograniczył się do powierzchownej i dwuzdaniowej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji w części dotyczącej rozważań merytorycznych sprowadza się jedynie do powołania oceny prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2002 r. odnośnie konieczności ustalenia czy sporna nieruchomości stanowiła las, następnie do przytoczenia treści art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), jak również do przytoczenia ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki. Na końcu zawarte jest zdanie, że grunt nie był objęty przepisem art. 74 ustawy o lasach, a Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony. Uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie. Istotne jest także, że organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dotyczy to w szczególności notatki służbowej spisanej w dniu [...] lutego 1995 r. po dokonanej wizji w terenie, a podpisanej przez przedstawicieli Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. i przedstawiciela Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwatermistrzowsko- Budowlanego w L. Z notatki tej wynika nie tylko fakt zabudowy terenu o pow. [...] ha, ale także znajduje się w niej sformułowanie, że zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach Ministerstwo Obrony Narodowej powinno przekazać protokolarnie teren w zarząd Lasów Państwowych i użytkować go na podstawie umowy najmu. Organ odwoławczy kwestię tę pominął. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2002 r. polecił, aby treść notatki była poddana wnikliwej ocenie organu i jej analiza znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazania co do dalszego toku postępowania wiążą organ. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do dołączonego do odwołania i powołanego w treści odwołania elaboratu w sprawie urządzenia gospodarstwa leśnego obiektu "B.". Organ nie ustosunkował się także do zarzutów odwołania, że Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, że dla przejścia w zarząd Lasów Państwowych, nieruchomości objętych przepisem art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) wymagane jest sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje rozstrzygnięciem jak w pkt 1 wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 treść art. 200 wyżej powołanej ustawy.