I SA/Wa 3203/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Kościoła [...] w Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia własności nieruchomości oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Ministra Finansów, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przyznającą Z. w Z. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej odszkodowanie za przejętą nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] i odmówił Z. w Z. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej przywrócenia własności wskazanej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., powołując art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr [...], poz. 480 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", przyznał Z. w Z. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, odszkodowanie w wysokości [...] zł za upaństwowioną nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] i zobowiązał do zapłacenia odszkodowania Ministra Finansów. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 8 stycznia 1997 r., na podstawie art. 40 i 41 ustawy Z. [...] w Z. wystąpił o przywrócenie własności - lub zgodnie z art. 40 ust. 2 przyznanie nieruchomości zamiennej lub przyznanie odszkodowania - za nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] o pow. [...] m2, na której znajdował się [...]. Organ wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. na wniosek Kościoła lub jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, niepozostających w ich władaniu, które były we władaniu zborów, organizacji i gmin [...] działających na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1 września 1939 r., bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Przedmiotem wniosku Kościoła jest nieruchomość położona w Z. przy ul. [...] składająca się z działki nr [...] o pow. [...] m2, która została przejęta na własność Skarbu Państwa przez zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1955 r. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] września 1973 r. Wojewoda wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1973 r. został zamknięty [...] zlokalizowany przy ul. [...] w Z., na działce nr [...], nieuregulowanej hipotecznie. Decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w S. orzeczono o przeznaczeniu terenu [...] położonego przy ul. [...] na cele urządzenia zieleni osiedlowej oraz o przeniesieniu znajdujących się na terenie cmentarza szczątków zwłok na inny cmentarz. Aktualnie grunt dawnej działki nr [...] stanowi część działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], stanowiących własność komunalną Miasta Z. i pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. ([...]), aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1976 r. (Rep. [...]). Wojewoda [...] zaznaczył, że powyższe dokumenty potwierdzają: przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, fakt istnienia na niej cmentarza do 1973 r. oraz że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., tj. w dniu 7 września 1995 r., nie pozostawała we władaniu Kościoła lub jego osób prawnych. Przepis art. 40 ust. 1 w/w ustawy dotyczy przywrócenia własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, które były we władaniu zborów, organizacji i gmin [...] działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 września 1939 r. Zdaniem organu z akt sprawy bezspornie wynika, że Gmina [...] stała się w dniu [...] marca 1892 r. właścicielem części gruntów cmentarza o pow. [...] prętów kwadratowych, co odpowiada [...] m2, pochodzących z Tabeli Likwidacyjnej pod nr [...] we wsi T., gmina [...], powiat [...] i w stosunku do tej części Z. w Z., jako następca prawny Gminy [...] wykazał prawo własności istniejące przed 1 września 1939 r. Natomiast na dowód władania całym cmentarzem przed 1 września 1939 r. Kościół przedstawił szereg oświadczeń świadków, które potwierdzają istnienie cmentarza w 1935 r. oraz fakt dokonywania pochówków w 1941 r. oraz 1946 r., co w zestawieniu z datą ostatniego pochówku podaną w decyzji z dnia [...] lipca 1977 r., tj. datą 1937 r., potwierdza istnienie cmentarza na przedmiotowym gruncie od momentu nabycia 1/3 jego części w 1892 r. do lat powojennych, choć brak jest dokumentów potwierdzających nabycie na własność pozostałych 2/3 gruntu cmentarza istniejącego do 1977 r. W dokumentach z lat 70 tych została podana jako osoba władająca cmentarzem - Gmina [...]. W toku postępowania zostało wyjaśnione, że zarówno Konsystorz Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej jak i Parafia [...] w Z. nie mają roszczeń do przedmiotowego cmentarza i jednocześnie popierają starania Kościoła [...] – [...] w Z. o jego odzyskanie. Wojewoda [...] uznał, że w świetle całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 1999 r. uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. o odmowie przywrócenia własności w/w nieruchomości oraz o odmowie przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania, roszczenie zgłoszone przez Kościół [...] w Z. do przedmiotowej nieruchomości jest zasadne. Organ uznał jednocześnie, że zwrot powyższego gruntu jest niemożliwy, z uwagi na jego pozostawanie w użytkowaniu wieczystym [...] jako część terenu osiedla mieszkaniowego. Ponadto Prezydent Miasta Z. oraz Starosta Powiatu [...] poinformowali, że w zasobie gruntów komunalnych miasta Z. oraz w zasobie gruntów Skarbu Państwa brak jest nieruchomości, które mogłyby być wskazane jako zamienne za przedmiotowy grunt. W związku z powyższym konieczne jest zaspokojenie roszczeń poprzez przyznanie odszkodowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Minister Finansów podnosząc m.in., że decyzja z dnia [...] lutego 2013 r., powinna zostać uchylona, a postępowanie rewindykacyjne umorzone, albowiem organ błędnie uznał, iż nieruchomość położona w Z. przy ul. [...] została upaństwowiona. Minister zaznaczył, że Wojewoda [...] miał obowiązek ustalić, czy rzeczywiście - w świetle prawidłowo zebranego materiału dowodowego - udowodniony został fakt upaństwowienia nieruchomości objętej wnioskiem Kościoła [...] w Z. Wojewoda [...] ustalił, że wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] września 1973 r. o zasiedzeniu i błędnie przyjął na tej podstawie, że nieruchomość została upaństwowiona. Zdaniem Ministra Finansów Wojewoda [...] nieprawidłowo rozstrzygnął kwestię upaństwowienia nieruchomości w drodze publicznych aktów o charakterze władczym, tj. aktów normatywnych (np. w przypadku nacjonalizacji) lub aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej (np. w przypadku wywłaszczenia). W takim pojęciu upaństwowienia nie mieści się nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości przez zasiedzenie. Nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia nie jest upaństwowieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. Należy odróżnić skutki zdarzeń cywilnoprawnych takich jak zasiedzenie nieruchomości lub nabycie w drodze umowy od skutków aktów publicznoprawnych o charakterze władczym. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z jakimkolwiek aktem władczym Skarbu Państwa (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn.. akt OSK 866/04). Odnośnie naruszenia przez Wojewodę [...] art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy Minister Finansów wskazał na gradację możliwości regulacji spraw majątkowych przewidzianych w art. 40. Zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy jest ostatecznością i powinno mieć miejsce po zupełnym wyczerpaniu możliwości przewidzianych w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Przyznanie odszkodowania w formie gotówkowej jest z reguły najmniej korzystne dla Skarbu Państwa, zatem reprezentanci Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, dbając o jego interes, powinni wykazać, że faktycznie nie mogą zapewnić nieruchomości zamiennych. Nieruchomości zamienne wskazane przez organy gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego nie muszą służyć do realizacji celów statutowych lub gospodarczych wnioskodawcy; taki wymóg nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. Mienie zamienne ma stanowić ekwiwalent za mienie utracone, przeznaczenie nieruchomości zamiennych nie ma znaczenia. Nieruchomości zamienne mają jedynie odpowiadać wartości nieruchomości utraconej. Na taki sposób interpretacji wskazuje możliwość uzyskania odszkodowania w formie gotówkowej, która co do zasady nie odpowiada nieruchomości utraconej w żadnym wymiarze poza finansowym. Nieruchomość zamienna, która nie będzie wykorzystana na działalność kościoła może zostać sprzedana, jak to dzieje się z reguły w przypadku postępowań regulacyjnych kościołów i związków wyznaniowych. Minister Finansów podkreślił, że organ orzekający w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do kwestii poszukiwania odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Postępowanie organu ograniczyło się wyłącznie do przyjęcia oświadczeń w tym zakresie od Prezydenta Miasta Z. i Starosty Powiatu [...], że w ich zasobach brak jest nieruchomości, które mogłyby być wskazane jako nieruchomości zamienne. Zdaniem Ministra Finansów Wojewoda [...] naruszył ponadto art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny, niezgodnej z całokształtem materiału dowodowego, że Kościół [...] w Z. był przed dniem 1 września 1939 r. właścicielem całości dawnej działki nr [...] o pow. [...] m². To na organie spoczywa obowiązek oceny, czy została udowodniona okoliczność stanowiąca podstawę żądania. W niniejszej sprawie konieczne jest wykazanie uprzedniej własności całego obszaru objętego wnioskiem. Wnioskodawca nie przedstawił dowodów potwierdzających jego prawo własności do nieruchomości, tj. nie przedłożył odpisu księgi wieczystej lub innego dokumentu potwierdzającego prawo własności np. aktu notarialnego czynności prawnej przenoszącej własność gruntu objętego wnioskiem na Kościół [...] w Z.. Władanie nieruchomością nie oznacza, że władający jest właścicielem tej nieruchomości, ponieważ władanie może wynikać z różnych praw do nieruchomości, w tym ze stosunków zobowiązaniowych; może być też wyłącznie stanem faktycznym pozbawionym jakichkolwiek podstaw prawnych. Taki sam walor dowodowy posiada stwierdzenie, że na terenie cmentarza były dokonywane pochówki. Fakt, że przedstawiciele określonego kościoła dokonują na terenie określonego cmentarza pochówków nie oznacza w żadnym wypadku, że kościół ten jest właścicielem gruntu, na którym cmentarz jest położony. Z uwagi na to, że prawa własności nie można domniemywać, przywołane w uzasadnieniu decyzji dokumenty i oświadczenia świadków nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego prawo własności wnioskodawcy do nieruchomości. Skoro - jak twierdzi wnioskodawca - dokumenty zaginęły w zawierusze wojennej, oznacza to jedynie, że dowodu własności nie da się przeprowadzić. Przeprowadzenie takiego dowodu jest zbędne, przy prawidłowym uznaniu, że nabycie własności nastąpiło w drodze zasiedzenia, co wyklucza możliwość przyjęcia, że nieruchomość została upaństwowiona, a tym samym wniosek nie spełnia podstawowej przesłanki dopuszczającej jego pozytywne załatwienie. Odwołujący się, w pismach z dnia 4 czerwca i 7 października 2013 r. podniósł natomiast, że Kościół [...] w Z. nie był uczestnikiem jakiegokolwiek postępowania związanego z przedmiotową nieruchomością, w tym prowadzonego przed Sądem Powiatowym w G. na skutek, którego zapadło postanowienie z dnia [...] września 1973 r. o stwierdzeniu zasiedzenia. Podczas postępowania nie ustalono nawet - mimo treści zeznania jednego świadka - do jakiej gminy wyznaniowej należał. Natomiast w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1977 r. o przeznaczeniu terenu cmentarza na cele urządzenia zieleni osiedlowej oraz przeniesieniu znajdujących się na tym terenie szczątków ludzkich na inny cmentarz. Tym samym nastąpiło przejęcie przedmiotowego terenu aktem administracyjnym o charakterze władczym wydanym przez uprawniony do tego celu organ administracji publicznej zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy. Zdaniem pełnomocnika Parafii nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nie wykazano prawa własności do nieruchomości albowiem w aktach sprawy znajdują się akty notarialne sporządzone w języku rosyjskim wraz z tłumaczeniami przysięgłymi na język polski, z których wynika nabycie spornego terenu na potrzeby cmentarza wyznaniowego. W pismach wniesiono ponadto o umorzenie postępowania odwoławczego bowiem odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł jedynie Minister Finansów, tj. podmiot, który w ocenie Kościoła [...] w Z. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Podniesiono również, że dla pozytywnego załatwienia wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie powyższych przepisów konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. wykazanie uprzedniej własności oraz faktu upaństwowienia nieruchomości objętej wnioskiem o przywrócenie własności. Bezsporną okolicznością jest, że Kościół [...] w Z. nie jest aktualnie w posiadaniu nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Skarb Państwa nabył własność nieruchomości na podstawie art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". Taki tryb nabycia nie jest tożsamy z uzyskaniem własności w drodze zasiedzenia choćby dlatego, że postępowanie powinno się toczyć w trybie procesowym. Wobec powyższego tego nabycia prawa przez Skarb Państwa wadliwie określonego jako – zasiedzenie - nie należy rozumieć jak instytucji prawa cywilnego polegającej na nabyciu nieruchomości z uwagi na jej posiadanie samoistne przez czas do tego wymagany. Nieodpowiadające prawdzie i niezgodne z porządkiem prawnym postanowienie Sądu, po postępowaniu toczącym się bez udziału przedstawicieli Kościoła [...], można uznać za akt władczy względem faktycznego właściciela i użytkownika nieruchomości. Nieruchomość nie stanowiła ani majątku opuszczonego ani też majątku poniemieckiego. Minister Administracji i Cyfryzacji rozpoznając sprawę wskazał, że jedną z przesłanek wynikających z art. 40 ust. 1 ustawy jest upaństwowienie rewindykowanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie zasiedzenia z dniem [...] grudnia 1955 r., co potwierdził Sąd Powiatowy w G. postanowieniem z dnia [...] września 1973 r. Organ zaznaczył, że okoliczność ta jest kluczowa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, nie jest też przez strony postępowania administracyjnego kwestionowana. Zdaniem Ministra Administracji i Cyfryzacji nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, nie jest upaństwowieniem w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy, bowiem należy odróżnić skutki zdarzeń cywilnoprawnych takich jak zasiedzenie nieruchomości, od przyjęcia przez państwo własności nieruchomości w drodze publiczno-prawnych aktów o charakterze władczym. Organ przytoczył wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 866/04, gdzie Sąd stwierdził, że upaństwowienie oznacza przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości w drodze publicznoprawnych aktów o charakterze władczym, tj. aktów normatywnych (jak np. w przypadku nacjonalizacji) lub aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne wydane przez organy administracji publicznej (np. w przypadku wywłaszczenia). W takim pojęciu nie mieści się nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości przez zasiedzenie. Minister podkreślił, że dekret w art. 34 ust. 1 przewidywał nabycie, między innymi przez Skarb Państwa tytułu własności nieruchomości opuszczonych przez przedawnienie (zasiedzenie). Przepis ten nie miał bezpośrednio charakteru nacjonalizacyjnego co wynika wprost z uzasadnienia do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 123/06. Ze względu na powyższe nie ma znaczenia prawnego w sprawie, czy Z. był właścicielem całej nieruchomości, czy tylko jej części. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że organ uznał, iż Z. wykazał prawo własności do części nieruchomości o powierzchni [...] m2. Zaskarżona decyzja nie była jednak przez Z. kwestionowana w żadnym zakresie. Odnosząc się do zarzutu Z., że nie brał on udziału w postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem postanowienia Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] września 1973 r., Minister wskazał, iż organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do rozpatrywania zarzutów dotyczących postępowań i orzeczeń sądowych. Minister Administracji i Cyfryzacji podzielił ponadto argument Z., że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym posiada podmiot którego, zgodnie z art. 28 kpa, interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i podkreślił, że skierowanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. do Ministra Finansów "jedynie do wiadomości", nie powoduje, że Minister Finansów ze względu na tę okoliczność nabywa lub traci przymiot strony w prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego nie można też uznać za uzasadniony argument Z., że przejęcie nieruchomości nastąpiło aktem władczym, którym była decyzja Wojewody [...]. Decyzja ta nie regulowała prawa własności do nieruchomości, ustalonego postanowieniem Sądu Powiatowego w G., zmieniła jedynie przeznaczenie nieruchomości stanowiącej już wcześniej własność Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Kościół [...] w Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 40 ustawy, art. 1 i 34 dekretu, art. 127, art. 15, art. 7, art. 77 i art. 107, art. 8 i art. 11 Kpa oraz wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie Kościołowi [...] w Z. odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia gruntu o powierzchni [...] m² położonego w Z. przy ul. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego-kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że zaskarżona decyzja jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Skarżący przytoczył treść art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy i zaznaczył, że w jego ocenie bezsporną okolicznością jest posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie za utraconą nieruchomość oraz że wniosek złożony został we właściwym terminie. Skarżący podkreślił, że nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie na podstawie art. 34 dekretu, nie jest tożsame z uzyskaniem własności w drodze zasiedzenia. Nabycie prawa przez Skarb Państwa wadliwie określonego jako "zasiedzenie" nie należy rozumieć jak instytucji prawa cywilnego. Nieruchomość nie stanowiła ani majątku opuszczonego ani też majątku poniemieckiego. Na nieruchomości był usytuowany cmentarz, na którym pochówki organizowano aż do 1946 r. W dniu [...] października 1973 r. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nastąpiło zamknięcie cmentarza, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. orzeczono o przeznaczeniu terenu pod zieleń osiedlową. Skarżący zaznaczył, że w jego ocenie orzeczenie z dnia [...] września 1973 r. Sądu Powiatowego w G. jest wadliwe, co wynika wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, a także z dołączonych akt sądowych albowiem: 1) w przedmiotowej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy dekretu, gdyż skarżący nie utracił posiadania nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 r. (art. 7 ust. 1 dekretu) albowiem pochówki organizowano do 1946 r., a więc w okresie powojennym, co potwierdziły zeznania świadków; 2) skarżący nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 dekretu, 3) postępowanie o zasiedzenie wskazywało jako uczestników osoby fizyczne, mimo wiedzy wynikającej wprost z dokumentów oraz zeznań świadków, iż na nieruchomości był cmentarz wyznaniowy – zgodnie z mapą sytuacyjną działki z dnia [...] czerwca 1973 r. jako imię i nazwisko posiadacza działki wpisano Gmina [...]; 4) na cmentarzu były pochowane zwłoki osób wyznania [...], w najbliższym otoczeniu do okresu tuż po II wojnie światowej, najbliżej przedmiotowej nieruchomości znajdował się Z. [...]; 5) Parafia ]...], a także Konsystorz [...] w Rzeczypospolitej Polskiej w jakikolwiek sposób nie były związane z przedmiotową nieruchomością; 6) skarżący ani jakikolwiek kościół lub związek wyznaniowy nie był uczestnikiem przedmiotowego postępowania, co stanowi naruszenie art. 510 Kpc. Skarżący podkreślił, że w niniejszym postępowaniu Skarb Państwa nie posiadał przedmiotowej nieruchomości, nie był jej właścicielem, swoje prawa właścicielskie wykonywał skarżący, wobec czego nie może być mowy o jakimkolwiek potwierdzeniu własności postanowieniem z dnia [...] września 1973 r. Ponadto w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1973 r. postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nie było prawomocne, a tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, iż przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na tej podstawie. Miało to miejsce aktem władczym w postaci decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1973 r. o zamknięciu cmentarza. W ocenie skarżącego wydanie postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości miało znaczenie wtórne. W pierwszej kolejności nieruchomość została upaństwowiona decyzją organu administracji państwowej. Decyzja o zamknięciu cmentarza została wydana jeszcze przed uprawomocnieniem się postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości. Skarżący zarzucił, że uchylenie decyzji Wojewody [...] zostało oparte jedynie na uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 866/04, bez uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, z pominięciem porównania niniejszej sytuacji z okolicznościami, które legły u podstaw powołanego orzeczenia. Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów, o których mowa w art. 107 Kpa. Minister Administracji i Cyfryzacji pominął ponadto fakt, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot nieuprawniony. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, rozstrzygniecie to świadczy o nierównym traktowaniu związków wyznaniowych. W sprawie naruszono ponadto art. 7 Kpa. Skarżący pozbawiony został na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości nie kompensując w żaden sposób tego uszczerbku. Grunt nie stanowił nieruchomości opuszczonej, a skarżący korzystał z niego aktywnie, aż do lat 70 ubiegłego wieku. Organ naruszył art 7 Kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, wadliwe uznając, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia, co wyłącza możliwość zastosowania odszkodowania w trybie art. 40 ustawy. Zaskarżona decyzja nie została ponadto należycie uzasadniona, przez co naruszono również art. 11 oraz art. 8 Kpa. Skarżący zarzucił, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a w jego toku jedynym problemem była kwestia wysokości odszkodowania oraz znalezienia ewentualnej nieruchomości zamiennej. Dopiero po 16 latach postępowania Minister Finansów podniósł okoliczność braku spełnienia przesłanki upaństwowienia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że Z. w Z. w Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z dnia 8 stycznia 1997 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości położonej w Z. przy dawnej ul. [...] na której umiejscowiony był przed II wojną światową w ówczesnej osadzie T. [...] Kościoła, ewentualnie przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej lub odszkodowania pieniężnego. Wobec tego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 (będących we władaniu Kościoła i jego osób prawnych jako następców prawnych zborów, organizacji i gmin [...] działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 września 1939 r.), bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Sąd podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, że jedną z koniecznych przesłanek przywrócenia Z. Kościoła utraconego prawa własności nieruchomości lub jej części, która musi się ziścić, jest wystąpienie zdarzenia w postaci upaństwowienia nieruchomości lub jej części po dniu 1 września 1939 r. bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, przy czym upaństwowienie obejmuje także nieruchomości wywłaszczone po 1945 r. za które odszkodowanie nie zostało podjęte. Zdaniem Sądu, przez "upaństwowienie", o którym mowa w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy, należy rozumieć władczą, jednostronną ingerencję organów państwa, polegającą na przejęciu majątku - prawa własności nieruchomości od podmiotu niepaństwowego, z reguły bez żadnego zadośćuczynienia, niezależną od woli ówczesnego właściciela, będącą instrumentem prowadzonej przez państwo polityki w sferze własnościowej, uzewnętrznioną poprzez wydanie aktu normatywnego o charakterze generalnym (np. dekretu lub ustawy nacjonalizacyjnej) lub indywidualnego aktu administracyjnego (np. orzeczenia lub decyzji wywłaszczeniowej). Tymczasem w niniejszej sprawie Skarb Państwa nabył nieruchomość przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 ([...]), z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1955 r. przez tzw. przemilczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1 lit. a dekretu. Powyższe nabycie stwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] września 1973 r., sygn. akt [...], wydane w postępowaniu nieprocesowym, po przeprowadzeniu rozprawy. W ocenie Sądu, nabycia nieruchomości poprzez tzw. przemilczenie, stwierdzonego orzeczeniem sądu nie można zakwalifikować jako upaństwowienia nieruchomości w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy. Przemilczenie (tak jak i zasiedzenie) jest jedną z postaci tzw. dawności, wiążącej skutki prawne w sferze prawa cywilnego z upływem określonego czasu. Nabycie własności nieruchomości poprzez przemilczenie polega na tym, że po upływie określonego w przepisach prawa czasu, na skutek braku aktywności osoby uprawnionej w wykonywaniu swego prawa, dochodzi do utraty własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela i nabycia własności przez Skarb Państwa. Nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie przemilczenia, które jest konsekwencją zachowania samego uprawnionego, nie można utożsamiać z władczym upaństwowieniem mienia nieruchomego. O upaństwowieniu nieruchomości lub jej części można by mówić, gdyby doszło do nacjonalizacji tegoż majątku z mocy samego prawa na podstawie np. przepisów o: przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Upaństwowienie wystąpiłoby także gdyby miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości lub jej części bez możliwości pobrania odszkodowania na podstawie orzeczeń wydanych np. w trybie dekretów o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., czy o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Sąd zwraca uwagę, że jeżeli chodzi o nabycie nieruchomości w trybie art. 34 ust. 1 dekretu w orzecznictwie sądowym panuje pogląd, że celem przepisów dekretu w zakresie regulującym mienie opuszczone było zabezpieczenie interesów osób uprawnionych które w związku z II wojną światową utraciły posiadanie nieruchomości i go nie odzyskały. Charakter nacjonalizacyjny miały tylko te przepisy dekretu, które regulowały status mienia poniemieckiego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt IV CKN 280/00, LEX nr 52510). Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie były bowiem podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i orzeczenia o odmowie przywrócenia Z. w Z. w Rzeczypospolitej Polskiej własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], skoro organ pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 40 ust. 1 ustawy w zakresie przesłanki "upaństwowienia" nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że kwestie dotyczące prawidłowości nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie art. 34 ust. 1 lit. b dekretu wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy. Jeżeli skarżący uważa, że postanowienie Sądu z 1973 r. jest wadliwe, ponieważ przedmiotowa nieruchomość do lat 70 –tych. XX w. nie była mieniem opuszczonym, a skarżący nie uczestniczył w postępowaniu sądowym przez sądem powszechnym, to należało w stosownym czasie podjąć próbę obalenia tegoż orzeczenia w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia np. poprzez wniesienie skargi o wznowienie postępowania (art. 524 Kpc), czy poczynić kroki zmierzające do wniesienia przez uprawniony podmiot rewizji nadzwyczajnej (art. 417 Kpc) bądź w późniejszym czasie kasacji (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 43, poz.189 ze zm.). Przedmiotu niniejszej sprawy nie dotyczy także kwestia prawidłowości wydania decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1973 r. o zamknięciu cmentarza. Sąd nie podziela stanowiska Z. w Z. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, że powyższa decyzja orzekała o władczym przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a postanowienie sądu stwierdzające nabycie nieruchomości miało w tej sytuacji znaczenie wtórne. Z pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że Skarb Państwa nabył grunt przy ul. [...] o pow. [...] m2 na podstawie postanowienia Sądu z dnia [...] września 1973 r. Decyzja z dnia [...] października 1973 r. wydana została na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298). Decyzja ta nie orzeka o prawach własnościowych, lecz o zamknięciu cmentarza wyznaniowego jako miejsca zbiorowego pochówku. Skutek prawnorzeczowy w stosunku do gruntu pod cmentarzem mogło wywołać tylko zarządzenie o przejęciu cmentarza wyznaniowego na rzecz Państwa z przeznaczeniem na cmentarz komunalny (art. 17 tej ustawy). Jeżeli chodzi natomiast o wykazane w postępowaniu prawa własnościowe trzeba wskazać, że z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż cmentarz obejmował teren [...] m2, przy czym wnioskodawca przedłożył kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] marca 1892 r. wraz z tłumaczeniem z języka rosyjskiego sporządzonym przez tłumacza przysięgłego A.K., z którego wynika, że Gmina [...] we wsi T. nabyła [...] prętów kwadratowych według miary nowopolskiej ([...] m2) pod urządzenie cmentarza dla miejscowych [...]. Z aktu tego wynika, że Gmina [...] rezerwowała sobie prawo do nabycia działki ziemi wielkości [...] sążni kwadratowych z gospodarstwa rolnego oznakowanego nr [...] we wsi T., według odrębnej umowy. Odrębnej umowy, o której mowa wyżej Z. w w Rzeczypospolitej Polskiej nie przedłożył do akt sprawy. Wobec tego trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że wnioskodawca wykazał prawo własności swego poprzednika prawnego jedynie do części nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2 na której przed II wojną światową był urządzony cmentarz. Oświadczenia świadków nie mogły służyć jako dowód nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, a co najwyżej potwierdzać faktyczne władanie przez ten podmiot gruntem pod cmentarzem (posiadanie). Sąd nie podzielił zarzutu Z. w Z. Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, że w niniejszym postępowaniu Minister Finansów nie miał przymiotu strony postępowania, a zatem zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzja pierwszoinstancyjna przyznawała skarżącemu odszkodowanie w wysokości [...] zł. Z art. 42 ust. 2 ustawy wynika zaś, że Skarb Państwa jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, a jego interesy reprezentuje Minister Finansów. Minister Finansów działał w tym postępowaniu jako przedstawiciel Skarbu Państwa dokonując czynności prawno-procesowych z bezpośrednim skutkiem dla Skarbu Państwa jako szczególnej osoby prawnej. Istnieje zatem przepis prawa materialnego, uprawniający Ministra Finansów do udziału w postępowaniu, w którym wydana została decyzja przyznająca odszkodowanie pieniężne (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ten podmiot miał więc prawo składać stosowne środki zaskarżenia i twierdzić, że stosowne odszkodowanie pieniężne nie należy się wnioskodawcy lub też należy się mu w niższej wysokości. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP, ponieważ świadczy o nierównym traktowaniu Z. Kościoła [...] na tle innych Kościołów i nie rekompensuje skarżącemu utraty własności nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma normy prawnej, umożliwiającej przywrócenie jakiemukolwiek Kościołowi lub jego osobie prawnej prawa własności nieruchomości, którą Kościół lub jego osoba prawna nie włada i na której nie znajduje się obiekt o charakterze sakralnym, w sytuacji, gdy nabycie przez Skarb Państwa mienia nieruchomego nastąpiło w trybie art. 34 ust. 1 lit. a dekretu, co potwierdzone zostało tytułem prawnym w postaci orzeczenia sądowego. Takie uregulowanie nie zostało przewidziane nawet dla kościelnych osób prawnych Kościoła Katolickiego (art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. z 2013 r. poz. 1169). Zdaniem Sądu, w zgodzie z przepisem art. 2 Konstytucji RP jest to, że przywrócenie Kościołowi [...] lub jego osobom prawnym własności nieruchomości, w trybie art. 40 ust. 1 ustawy, czy tez przyznanie stosownej rekompensaty w postaci gruntu zamiennego lub pieniężnego odszkodowania, należy się jedynie za władcze przejęcie mienia w ramach nacjonalizacji majątków lub wywłaszczenia nieruchomości bez możliwości pobrania odszkodowania. Tego rodzaju sposoby nabycia mienia właściwe państwu niedemokratycznemu nadmiernie ingerowały w prawa prywatne, a stosowne regulacje nie gwarantowały uprawnionym należytej ochrony prawnej. Działania te zmierzały do przejęcia mienia niepaństwowego, niezależne od zachowania samego uprawnionego, a często i przy jego sprzeciwie i następowały bez uzyskania wymiernej rekompensaty za utratę majątku przez co były nie do pogodzenia z ogólnospołecznym poczuciem sprawiedliwości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.