I SA/Wa 321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Monika Chorzewska- Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 321/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku G. N., E. W., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M. N. i E. T. stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...]oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] o pow. [...]m²., wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], karta mapy [...], stanowiącej własność J. T. Na skutek odwołania J. T.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r., znak [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o przyznaniu J. T. odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. Postanowieniem z grudnia 1962 r. (brak daty dziennej) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. sprostowało orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1960 r. w ten sposób, że zamiast powierzchni [...]m², wpisano [...] m². Decyzją z dnia [...] czerwca 1965 r., znak [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców J. T., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia 30 kwietnia 1961 r. Pismem z dnia 10 listopada 2006 r. [...] wystąpili do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności: a) decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r. znak [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. znak [...]; b) decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...]oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r., znak [...]o przyznaniu J. T. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. W uzasadnieniu wniosku ww. decyzjom zarzucili naruszenie art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r., nr 18, poz. 94) tj. wydanie orzeczenia z naruszeniem właściwości rzeczowej, art. 21 i art. 22 poprzez nie powołania biegłych przez organ i poprzez nie przeprowadzenie osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Ponadto wskazali na naruszenie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a także naruszenie art. 4, 5, 6, 8 § 1, 71 § 1, 83 § 2 pkt 2, art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 1960 r. znak [...], G. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. zwróciła się o wywłaszczenie ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postepowania wywłaszczeniowego ww. nieruchomości. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] listopada 1960 r., następnie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. orzeczono o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Jednocześnie w decyzji wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania wydaje się po przeprowadzeniu osobnej rozprawy. W związku z powyższym Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest zawiadomień o wyznaczeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz protokołu z rozprawy. Ponadto Minister wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach archiwalnych wynika, że osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania nie przeprowadzono. Natomiast w piśmie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] czerwca 1961 r. znak [...]wskazano, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu[...] listopada 1960 r. W związku z tym, w ocenie Ministra, orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 1965 r. zostały wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy, bowiem wskazana przez organ rozprawa przeprowadzona w dniu [...] listopada 1960 r. poprzedzała wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o ustaleniu wysokości odszkodowania, mimo jednoznacznego przepisu, w ocenie Ministra należy uznać za rażące naruszenie art. 21 i 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, co skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister nie stwierdził, aby ww. orzeczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 §2 k.p.a. Na skutek wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ nadzoru nie ustosunkował się do oceny prawidłowości przyznanego odszkodowania Minister wskazał, że na etapie postępowania wywłaszczeniowego biegli dokonali oszacowania wywłaszczonej części parceli nr [...], stanowiącą rolę, co potwierdzał fakt opłacania podatku rolnego. Dodatkowo Minister wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie na grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawą ustalonego odszkodowania stanowiło zarządzenie Ministra Rolnictwa z 5 kwietnia 1958 r. w sprawie wyceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1958 r., nr 24, poz. 143), gdzie przy zakwalifikowaniu gruntów do IV klasy wartość 1 ha gruntu ornego strefy miejskiej okręgu pierwszego wynosiła [...] zł. Zatem dokonano przemnożenia powierzchni wywłaszczonej części parceli nr [...] o pow. [...] m² x [...]co dało kwotę [...] zł, która to kwota została przyznana zaskarżoną decyzją. Minister wskazał również, że wywłaszczeniu uległa powierzchnia [...] m², co wynika z postanowienia prostującego z grudnia 1962 r., a kwota odszkodowania pozostała ta sama, co dodatkowo przemawia za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutu wniosku, że stwierdzona nieważność ww. decyzji nie określa jakiej nieruchomości dotyczy, Minister wskazał, że z dokumentów archiwalnych wynika, że odszkodowanie przyznano za część parceli nr [...] o pow. [...] m². Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta G. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) art. 15 k.p.a. poprzez zbadanie prawidłowości ustalonego odszkodowania dopiero w II instancji, w wyniku podniesienia przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nieodniesienia się do tej kwestii; 2) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, jedynie na podstawie treści dokumentu prywatnego, tj. odwołania od decyzji PWRN w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r. i wbrew treści dokumentów urzędowych, tj. decyzji PWRN w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r., że kwestia odszkodowania nie była przedmiotem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1960 r., 3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że decyzja PWRN w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r. i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r., zawierające informacje o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (czyli w przedmiocie zarówno wywłaszczenia, jak i odszkodowania) oraz o wysłuchaniu w sprawie opinii biegłych, są dokumentami urzędowymi korzystającymi z domniemania prawdziwości i dokonanie odmiennej oceny tej okoliczności bez przeprowadzenia przeciwdowodu; 4) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że na organie wywłaszczeniowym ciążył obowiązek przeprowadzenia osobnej rozprawy w przedmiocie odszkodowania, mimo że oszacowana wartość nieruchomości była ustalona jeszcze przed dokonaniem wywłaszczenia, była przedmiotem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1960 r. i była znana właścicielce nieruchomości, wobec czego nie doszło do naruszenia uprawnień strony postępowania, 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestionowanie wysokości odszkodowania przez byłą właścicielkę nieruchomości jest okolicznością przemawiającą za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa; 6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprostowanie postanowieniem z grudnia 1962 r. decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do powierzchni nieruchomości skutkuje wadliwością decyzji odszkodowawczej wydanej w kwietniu 1961 r. z uwagi na ustalenie i wypłatę odszkodowania za mniejszą powierzchnię nieruchomości niż wskazana w postanowieniu prostującym, która to wada stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że art. 95 lit. b w zw. z art. 96 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym przewidywał możliwość wystąpienia przez byłą właścicielkę wywłaszczonej nieruchomości z wnioskiem o wznowienie postępowania, z której jednak nie skorzystała. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające uzasadniać skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy orzeczenie tego organu z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r., przyznającego na rzecz J. T. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oraz utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Jest ono prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił "rażące naruszenie prawa"- art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Również istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie, którego nieważność stwierdzono, wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę orzeczenia odszkodowawczego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – co organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości. Postępowanie zostało bowiem wszczęte po dniu 1 lipca 1956 r. i zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Sąd podziela pogląd Ministra wyrażony w zaskarżonej decyzji , że zgodnie z treścią art. 22 ust.2 ww. ustawy, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mogło być ustalone do trzech miesięcy po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, po przeprowadzeniu osobnej rozprawy w tym przedmiocie . Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z akt archiwalnych nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie taka rozprawa była wyznaczona , aby o niej dokonano zawiadomienia ani też sporządzono protokół jej odbycia. Powyższe zdeterminowało ocenę, że w postępowaniu odszkodowawczym nastąpiło rażące naruszenie treści wskazanego art. 22 ustawy. W ocenie Sądu skarżący zasadnie zarzuca, że organy administracji w swoich rozważaniach nie odniosły się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie dokonały oceny naruszeń postępowania odszkodowawczego w ich całokształcie - przedwcześnie przesadzając o fakcie nieprzeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. W szczególności Minister pominął w dokonanych przez siebie rozważaniach i ocenie, że w kontrolowanym orzeczeniu o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość z dnia [...] kwietnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. stwierdziło, że orzeczenie to zapadło "po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w dniu [...] listopada 1960r "., a także, że kwotę odszkodowania ustalono na podstawie art. 8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. "po wysłuchaniu opinii biegłych". Organ nie odniósł się także do treści pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1961 r. skierowanego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, w którym to piśmie zawarta jest informacja o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w dniu [...] listopada 1960 r., oraz widnieje zapis, że w aktach sprawy znajduje się ustalenie biegłych, z którego wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlegała opłatom podatku gruntowego. Ma rację skarżący, że Minister nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do wymienionych zapisów widniejących we wskazanych dokumentach urzędowych, nie ustalił także na czym wspomniane wyżej wysłuchanie biegłych polegało i w jakich okolicznościach się ono odbyło. Zaniechanie organu w tym zakresie jest istotne dla rozpoznania sprawy zwłaszcza z tej przyczyny, że może stać w sprzeczności z tezą wskazaną w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Gdyby analiza dokumentów zebranych w sprawie prowadziła do wniosku , że wycena biegłych rzeczoznawców miała miejsce, a rozprawa odszkodowawcza połączona była z rozprawą wywłaszczeniową, należałoby z kolei ocenić czy przeprowadzenie postępowania w takim trybie – z pominięciem wyznaczenia osobnej rozprawy odszkodowawczej w rozumieniu art. 22 ust.2 ustawy- stanowiło naruszenie przepisu wskazanej ustawy w sposób rażący. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę powinny także, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zbadać prawidłowość wysokości przyznanego właścicielce nieruchomości odszkodowania , z uwzględnieniem faktu, że ustalono je za grunt o powierzchni [...] m² wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1960 r. sprostowanej postanowieniem z grudnia 1962 r., w którym to postanowieniu wskazano, że faktycznemu wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni [...] m². Brak dokonanej oceny w tym przedmiocie i jednoczesne uznanie rażącego naruszenia prawa przez kontrolowaną decyzję odszkodowawczą z uwagi na nieprzeprowadzenie osobnej rozprawy odszkodowawczej, uznać należy za naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez brak całościowego rozpoznania materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.