I SA/Wa 3210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. T. oznaczonych jako parcela [...] o pow. [...] ha oraz jako parcela [..] o pow. [...] ha, obj. [...] 0, stanowiących własność B.G. (błędnie wskazanej jako B.G), z przeznaczeniem na budowę hali sportowej. Wnioskiem z dnia 21 lipca 2010r. A. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotowy wniosek Ministrowi Infrastruktury zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 22 listopada 2010r. Minister Infrastruktury wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] w przedmiocie ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1966r. i Prezes Rady Ministrów rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] jako organ właściwy w niniejszej sprawie wskazał Wojewodę [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1966r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] ha, [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] ha, obj. [...] i ustalenia odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł odmówił stwierdzenia nieważności, a w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za obornik na rzecz F. S. umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej jej pkt 2 wniosła A. D.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] czerwca 1966r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął zawieszone postępowanie i rozpatrując sprawę wskazał, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury pismem z dnia 22 listopada 2011r. wystąpił ze sporem kompetencyjnym do Prezesa Rady Ministrów uznając swoją niewłaściwość. Stanowisko Ministra w kwestii właściwości organu znalazło poparcie w późniejszych rozstrzygnięciach sporów o właściwość dokonywanych przez Prezesa Rady Ministrów, w których wskazano wojewodę jako organ właściwy do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pogląd ten jednakże nie został zaakceptowany w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniósł, że w wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję-por. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Minister wskazał, że również w ostatnich rozstrzygnięciach sporów o właściwość Prezes Rady Ministrów wskazywał ministra jako organ właściwy w tego typu sprawach. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. wydana została przez organ, który nie jest właściwy do orzekania w sprawie i zostanie rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D. zarzucając jej: 1. nieważność określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. polegającą na rozstrzygnięciu przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, w zakresie, w jakim organ rozstrzygnął samodzielnie o właściwości organu orzekającego merytorycznie w niniejszej sprawie w pierwszej instancji i wskazał, że organem tym jest Minister Infrastruktury i Rozwoju, pomimo, że w sytuacji zaistnienia tzw. negatywnego sporu o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej, z której co najmniej jeden jest ministrem, wyłącznie właściwy jest Prezes Rady Ministrów, który też w niniejszej sprawie rozstrzygnął spór kompetencyjny odmiennie niż organ, tj. wskazując jako właściwy organ w pierwszej instancji Wojewodę [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 22 § 1 kpt 9 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ nie jest związany rozstrzygnięciem sporu o właściwość w toku danego postępowania administracyjnego i pomimo wydania w toku sprawy rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez Prezesa Rady Ministrów, jest uprawniony do samodzielnej ponownej oceny właściwości organu I instancji; 3. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieuprawnione pozbawienie skarżącej odpowiedniego poziomu dostępu do postępowania administracyjnego, bezzasadną zmianę stanowiska organu pomimo braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz działanie w sposób przewlekły; 4. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji, gdy-nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda [...] był niewłaściwy do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji-to nie czyniło to sprawy bezprzedmiotową, a co najwyżej nakazywało, po uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zlecić Wojewodzie [...] przekazanie sprawy według właściwości tj. do rozpoznania w pierwszej instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270)) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju uznając, że wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1966r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ww ustawy odwołanie od orzeczenia organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do komisji odwoławczej do spraw wywłaszczeń, która zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a więc organie centralnym. Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. Nr 17, poz. 95) nie posiadała ona uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m. in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 k.p.a. (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych. Tezę powyższą potwierdza szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Ponadto utrwalony jest pogląd, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prawidłowa. W przypadku bowiem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., to może ją jedynie uchylić lub zmienić. W rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzeniem przez Ministra, że w I instancji orzekał organ niewłaściwy, a więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego wymieniony w art. 138 k.p.a. jest katalogiem zamkniętym i wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanemu w skardze, organ II instancji nie miał w realiach niniejszej sprawy możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co sugeruje skarżąca, ponieważ przepis ten daje możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka sytuacja jednakże w niniejszej sprawie nie zaistniała, gdyż podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Wojewody [...] było naruszenie przez ten organ przepisów o właściwości, a nie istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy nie mógł więc uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a jedynie uchylić i umorzyć postępowanie przed tym organem jako organem niewłaściwym, a więc organem przed którym postępowanie nie powinno w ogóle być wszczęte. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Ministra, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie przed tym organem było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości zaś określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Powyższe nie oznacza, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia nie zostanie rozpatrzony. Musi on bowiem w tej sytuacji zostać rozpatrzony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ I instancji zgodnie z właściwością rzeczową. Dodać należy, że w sprawie niniejszej w związku z rozstrzygnięciem przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] grudnia 2010r. sporu o właściwość i wskazaniem jako organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia Wojewody [...] niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, ale tylko w przypadku, gdy takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania dotyczące właściwości Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organu nadzorczego w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Sąd w składzie orzekającym uznał, że nie do zaakceptowania byłoby merytoryczne rozpatrzenie przez Ministra niniejszej sprawy jako organu II instancji, gdyż doprowadziłoby ono do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając je za chybione. Odnosząc się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, ponieważ kwestia ta nie podlega w tym postępowaniu kontroli Sądu, a w przypadku pozostawania organu administracyjnego w bezczynności lub prowadzącego postępowanie w sposób przewlekły stronie przysługują środki prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, które jednak mogą być stosowane w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.