I SA/Wa 3217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz K. i Z. małż. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o ogólnej pow. [...] m2, zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...] w L.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2 - stanowiące część ulic E. M. sprzedała w dniu [...] września 1999 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] na rzecz K. i Z. małż. K.. Działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2 zajęte zostały pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Gminy L.. Z akt sprawy wynika, że wydanymi na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" decyzjami Wojewody [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i ul. [...], zajętej pod drogi publiczne, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Decyzje w dniu [...] lutego 2005 r. stały się ostateczne. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosków o odszkodowanie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił K. i Z. małż. K. ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na fakt, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy) nie byli właścicielami nieruchomości, ponieważ E.M. sprzedała ją w dniu [...] września 1999 r. aktem notarialnym na rzecz K. i Z. małż. K., a w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką gruntów zajętych pod drogi była Pani E.M. i na jej rzecz ustalono odszkodowanie. Od tej decyzji Starosty [...] odwołał się Prezydent Miasta L. kwestionując prawidłowość wskazania Gminy Miasta L. do zapłaty ustalonego odszkodowania w związku z zaliczeniem ul. [...] i ul. [...] do kategorii dróg lokalnych, a także fakt, iż organ rozstrzygający nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Odwołanie wnieśli także K. i Z. małż. K. kwestionując odmowę ustalenia odszkodowania na ich rzecz za sporną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i Z.K.. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że Wojewoda [...] niesłusznie uznał, iż obligatoryjne jest przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej o jakiej mowa w art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej "ugn". Wojewoda [...] rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Decyzję organu II instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. oraz K. i Z. małż. K. wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1441/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalająca odszkodowanie na rzecz E.M. i odmawiająca ustalenia odszkodowania na rzecz K. i Z. małż. K. za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogi. W wyroku Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że rozpatrując odwołanie naruszył art. 153 ust. 3 ugn, ponieważ operat szacunkowy w tym czasie nie mógł być wykorzystany bez potwierdzenia jego aktualności lub sporządzenia nowego, gdyż od daty jego sporządzenia minęło 12 miesięcy. Wobec powyższego pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. organ odwoławczy zwrócił się do Starosty [...] o potwierdzenie jego aktualności przez autora operatu poprzez umieszczenie stosownej klauzuli. Jednak rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości. Przy piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Starosta [...] przekazał organowi odwoławczemu nowy operat szacunkowy, sporządzony w dniu 27 października 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K.. Wojewoda [...] rozpatrując ponownie odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucając m.in., że nieprawidłowo ustalono krąg osób uprawnionych do wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe grunty. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekł o ustaleniu na rzecz K. i Z. małż. K. odszkodowania oraz o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku E.M. o odszkodowanie za grunt zajęty pod ulice [...] i [...] w L.. Decyzję swoją uzasadnił m.in. tym, że K. i Z. małż. K. przysługuje odszkodowanie, a sprzedająca tę nieruchomość E.M. nie jest legitymowana do wystąpienia o odszkodowanie. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie w dniu 22 sierpnia 2011 r. E.M. zarzucając organowi I instancji niewłaściwe ustalenie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania oraz Prezydent Miasta L. zarzucając Staroście [...] ustalenie odszkodowania w oparciu o zawyżoną wycenę. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta L.. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., za wyjątkiem rozstrzygnięcia powyższymi decyzjami o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku E.M. i oddalił skargę w zakresie rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją oraz decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku E. M.. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta [...] ustalił na rzecz K. i Z. małż. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o ogólnej pow. [...] m2, zajętą pod drogi publiczne - ul. [...] i ul. [...] w L.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy, w oparciu o który zostało ustalone niniejsze odszkodowanie. Od powyższej decyzji złożył odwołanie Prezydent Miasta L., zarzucając ustalenie odszkodowania w zaskarżonej decyzji w oparciu o zawyżoną wycenę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy oraz art. 130 ust. 2 ugn i wskazał, że organ I instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, zlecił rzeczoznawcy wycenę przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 24 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.O. Pismem z dnia 8 lipca 2011 r. organ l instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w szczególności z operatem szacunkowym. Jednocześnie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 7 marca 2013 r. Z protokołu wynika, że przedstawicielka Urzędu Miasta L. nie zgodziła się z zawyżoną - jej zdaniem - wartością nieruchomości i stwierdziła, że rzeczoznawca nie rozszerzył badania transakcji na teren powiatu. Rzeczoznawca wyjaśnił stronom postępowania, że zarówno w mieście L., jak i na terenie powiatu nie istnieje rynek nieruchomościami drogowymi. Pismem z dnia 28 marca 2013 r. Prezydent zaproponował odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł/m2. Propozycja ta nie została przyjęta przez strony. Wobec tego Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalił odszkodowanie na rzecz K. i Z.K. za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogi, zgodnie z nowym operatem szacunkowym. W odniesieniu do kwestii podniesionej w odwołaniu przez Prezydenta Miasta L., dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, co do doboru nieruchomości przyjętych do porównań, ich liczby oraz danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny, określającego wartość przedmiotowej działki, Wojewoda wyjaśnił, że zarzut dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę obszaru do badania rynku lokalnego oraz transakcji przyjętych do porównań nie stanowi powodu do podważenia jego prawidłowości. Po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy oraz po przeanalizowaniu operatu szacunkowego organ ll instancji stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy T.O. ustalił wysokość odszkodowania przyjmując do wyceny transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego i z uwagi na brak transakcji sprzedaży gruntów drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" przyjął do wyceny transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda zauważył, że w dniu 19 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w przedmiotowej sprawie, w którym uchylił w części decyzje organów I i ll instancji bazujące na wcześniejszym operacie innego rzeczoznawcy - m.in. ze względu na brak analizy rynku rozszerzonego w zakresie transakcji "drogowych". Zarzuty podniesione w odwołaniu są w dużej mierze chybione, bądź dotyczą całkiem innej nieruchomości. Np. na str. 2 odwołania wskazano, że "rzeczoznawca nie podał w swoim operacie nawet cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską na rynku lokalnym powiatu [...]". W ocenie organu odwoławczego, ponieważ wycenę oparto właśnie na cenach tego typu nieruchomości pochodzących bezpośrednio z L. (tabela na str. 18-19 operatu), to nie wiadomo, jaki był cel rozszerzania rynku tego typu transakcji aż do powiatu [...] (chyba że chodziło o nieruchomości drogowe z terenu powiatu [...]). Kolejna wątpliwość wiąże się z zarzutem ze str. 3 odwołania, gdzie wskazano na konieczność ,,rzetelnego i wnikliwego uprawdopodobnienia wartości nieruchomości przy ul. [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną", podczas gdy wyceniane działki leżą w pasie ul. [...] i ul. [...]. Odwołujący się zarzucił też operatowi, że "rzeczoznawca nie określił w operacie jaką metodę zastosowano do wyceny, co narusza przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem na str. 14 pogrubionym drukiem podano, że przyjęto podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Zdaniem Wojewody, jedyna wątpliwość do operatu z dnia 24 grudnia 2012 r. dotyczy prawidłowego ustalenia przez rzeczoznawcę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wycenianych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], a co za tym idzie przyjętego sposobu wyceny. Numeracja działek w ewidencji gruntów oraz numeracja zabudowanych działek sąsiednich np dz. [...], [...] nie wskazuje bowiem, by chodziło o grunty położone na terenach mieszkaniowych, mające przeznaczenie tożsame z przeznaczeniem działek sąsiadujących. Jako załącznik nr [...] do operatu dołączono kopię wyrysu z planu miejscowego L. z dnia [...] maja 1994 r., na którym oznaczono m.in. dz.[...] z ob. [...], dz. [...], [...], [...] z ob. [...], dz. [...] z ob. [...] i dz. [...] z ob. [...]. Żadna ze wskazanych działek nie stanowi przedmiotu wyceny, a przedstawiona skala rysunku planu nie rozwiewa wątpliwości, jakie było przeznaczenie działek nr [...] i [...]. Natomiast tereny sąsiednich ulic mają na rysunku planu oznaczenie "[...]" (a więc typowo "drogowe"). Autor operatu pisze równocześnie, na str. 19 operatu o "budownictwie mieszkaniowym", jako celu pierwotnym, a w pkt. 6.2 wskazuje, że "nieruchomość znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej, oznaczonych symbolem "[...]. Oznaczać to może. że nieruchomość wyceniana leżała na terenie istniejącej już drogi publicznej (co wynika bezspornie z akt sprawy), jednak droga ta nie została wydzielona funkcjonalnie z obszaru oznaczonego w planie miejscowym z dnia [...] maja 1994 r. opisanego symbolem "[...]". Stwierdzenie to nie ma uzasadnienia w pozostałej dokumentacji sprawy; brak w aktach postępowania dokumentu określającego jednoznacznie przeznaczenie dz. [...] i [...] według stanu na [...] października 1998 r. zgodnie z celem wyceny. Jednocześnie, na str. 20 operatu podano, iż ,,z powodu nie zapewnienia transakcjom nieruchomościami pod drogi wszystkich atrybutów transakcji rynkowych oraz braku odpowiedniej ich liczby, zasadne jest przyjęcie do wyceny bazy nieruchomości podobnych do nieruchomości, które przeważają w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej" (tj. nieruchomości mieszkaniowych –[...]). Gdyby chodziło, jak ustalono wyżej, o działki o pierwotnym przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie drogowym, to powyższe założenie nie miałoby racji bytu, gdyż sposób wyceny opisany w § 36 ust. 1 rozporządzenia zastąpiłby tryb wyceny wskazany w § 36 ust. 4. Innymi słowy, dwie działki "mieszkaniowe" wyceniane byłyby bezpośrednio na podstawie cen gruntów mieszkaniowych, a nie na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów sąsiadujących. Na str. 19 operatu porównano ceny nieruchomości budowlanych i "drogowych" z badanego rynku lokalnego i ustalono, że "przeciętne ceny gruntów przeznaczonych pod drogi były niższe, niż gruntów przeznaczonych pod cel pierwotny - budownictwo mieszkaniowe. Zapis taki wskazywał znów na "mieszkaniowe" przeznaczenie wycenianych działek w planie miejscowym z 1994 r. Jednak, na str. 15 operatu, podano, że "w związku z niedostateczną liczbą transakcji nieruchomościami pod drogi rozważano możliwość poszerzenia rynku nie tylko na obszar powiatu, ale gmin w powiatach ościennych. W związku z orzecznictwem sadów administracyjnych (autor wyceny powołuje się tu na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt l OSK 586/10) uznano takie działanie za wadliwe (...)". Rzeczoznawca przewidywał poszukiwanie transakcji "drogowych" na rynku rozszerzonym (co wypełniałoby wymóg znowelizowanego § 36 ust. 2 rozporządzenia), jednak ostatecznie tego nie uczynił, poprzestając na analizie rynku lokalnego. O ile więc rację ma rzeczoznawca, co do braku celowości rozszerzania badanego rynku ,,w nieskończoność", na podstawie § 26 rozporządzenia, to jednocześnie z orzeczenia NSA nie wynika, by np. przyjęcie danych z rynku regionalnego (zakreślonego na podstawie § 36 ust. 2, np. do obszaru całego powiatu [...]) w jakikolwiek sposób miało być ,,wadliwe". Tym samym, choć analiza rynku lokalnego w zakresie transakcji "drogowych" została w analizowanym operacie właściwie przeprowadzona (str. 19-20, tab. nr 2), to jednak zabrakło analizy rozszerzonej, dotyczącej rynku regionalnego, którego granice samodzielnie powinien określić i uzasadnić autor wyceny. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 7 marca 2013 r. (protokół str. 266 akt) rzeczoznawca wyjaśnił, że "w analizie rynku brał pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące zakresu rynku lokalnego. Ze względu na znikomą liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi, zarówno w mieście L., jak i w gminach sąsiednich, niemożliwe było znalezienie zależności pomiędzy cenami, a cechami rynkowymi badanych nieruchomości, w związku z powyższym, stwierdzono nierynkowość transakcji, a także, że w mieście L. i powiecie [...] nie istnieje rynek nieruchomości drogowych (...). Zapis poniższy nie znalazł się jednak w samym operacie, z którego wynika jedynie przeprowadzenie analizy rynku lokalnego w zakresie cen nieruchomości "drogowych". Wracając do punktu wyjścia - jeżeli przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] miały na datę badania stanu nieruchomości przeznaczenie "drogowe", a działki z których je wydzielono - mieszkaniowe, to rzeczoznawca powinien dokonać wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniając dane z rynku rozszerzonego (regionalnego). Bez takiej analizy sporządzony operat jest niekompletny i nie powinien stanowić dowodu w sprawie. Jeśli natomiast z zapisów planu miejscowego istotnie wynikało, jak to przyjął rzeczoznawca, pierwotne przeznaczenie "mieszkaniowe" wycenianej nieruchomości, to operat - niezależnie od powyższych zastrzeżeń - sporządzono prawidłowo. Fakt, że rzeczoznawca ograniczył analizę transakcji drogowych do rynku lokalnego L., nie ma w tym kontekście znaczenia. Ze względu na cel wyceny i tryb art. 73 ustawy wydaje się wątpliwe, by działki stanowiące przedmiot wyceny, już wcześniej wykorzystywane jako funkcjonująca droga, miały przeznaczenie [...] pod budownictwo mieszkaniowe w ówczesnym planie miejscowym, choć takie zapewne było przeznaczenie terenów przyległych. Ponadto - z operatu nie wynika, by działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w L. były wcześniej wydzielone z sąsiednich działek zabudowanych. Całkowicie inna jest m. in. numeracja jednych i drugich działek w ewidencji gruntów. Odpada więc argument, że chodzi o fragmenty większej działki zabudowanej, zajętej pod drogę publiczną. Aby jednoznacznie rozstrzygnąć powyższą wątpliwość pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Wojewoda [...] stosownie do art. 136 i 84 § 1 Kpa w związku z art. 156 ust. 3 ugn wystąpił do Starosty L. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i pilne ustalenie w sposób jednoznaczny, jakie było w dniu [...] października 1998 r. pierwotne przeznaczenie gruntu odpowiadającego działkom [...] i [...]. W toku sprawy ustalono, że działki sąsiednie stanowiły tereny mieszkaniowe, jednak nie sprecyzowano jednoznacznie, czy takie samo oznaczenie w planie miejscowym miał obszar w pasie istniejących już dróg publicznych, oznaczony jako dz. [...] i [...], czy na datę [...] października 1998 r. działki przedmiotowe miały w ówczesnym planie miejscowym przeznaczenie mieszkaniowe, czy jednak drogowe. Starosta [...] po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania ustalił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który obowiązywał w dniu [...] października 1998 r. - działka nr [...] z obrębu [...] w L. stanowiła część drogi dojazdowej, położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], - działka nr [...] z obrębu nr [...] w L. stanowiła część drogi dojazdowej ul. [...], położonej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Prawidłowo zatem rzeczoznawca w sporządzonym operacie przyjął do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez stronę skarżącą kwestii dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu, danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny, określających wartość przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że brak istotnych uwag do kwestionowanego operatu. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zarzut podniesiony w odwołaniu nie daje podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła Wojewodzie [...]: 1) naruszenie art. 153 i art. 156 ust. 3 ugn w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. z § 36 ust. 6 rozporządzenia poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, położoną pod drogą publiczną ul. [...] i ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze Gmina wniosła o: 1) uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ ll instancji. W uzasadnieniu skarżąca powołała treść art. 151 i art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz wskazała, że mimo wyraźnego zapisu art. 153 ugn rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, nie znając zaś cen nieruchomości podobnych nie powinien wybrać podejścia porównawczego. Z bazy danych wybrał 24 nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi i sąsiedztwa. Tylko dwie z tych nieruchomości są położone w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana. Pozostałe położone są wręcz w znacznej odległości od niej. Poza tym powierzchnia działek branych pod uwagę do porównania jest kilka razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. Rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia. Ponadto rzeczoznawca nie wykazał, że określenie wartości wycenianej nieruchomości nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z przedstawionej w operacie tabeli nr [...] wynika, że na rynku lokalnym była tylko bardzo nieliczna ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Wobec braku odpowiedniej ich liczby i z powodu nie zapewnienia transakcjom atrybutów transakcji rynkowych, rzeczoznawca uznał, że nie jest możliwe przeprowadzenie wyceny na podstawie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi. Skarżąca podkreśliła, że, jak wynika z operatu szacunkowego działki nr [...] z obrębu [...] w L., sporządzonego przez rzeczoznawcę W.S. w październiku 2012 r. (stanowiącego załącznik nr 2 do skargi), na rynku lokalnym i regionalnym istniały w dniu wykonania operatu transakcje drogowe mogące być podstawą wyceny. Nie jest wiadomym dlaczego rzeczoznawca wziął pod uwagę tylko dwie transakcje drogowe, dlaczego ograniczył się do rynku miasta L., nie sięgając do rynku regionalnego. Operat przedstawiony w załączniku nr 2 do skargi został sporządzony na zlecenie Starosty [...], a jego celem było również ustalenie wartości rynkowej gruntu do określenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Błędy w sporządzeniu operatu z dnia 24 grudnia 2012 r. miały wpływ na wycenę nieruchomości, a tym samym na wysokość określonego w decyzji Starosty [...] odszkodowania. Skarżąca zwróciła też uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego mającego decydujące znaczenie przy ustalaniu ceny nieruchomości. Jedną z nich jest infrastruktura, dostępność, które miało aż 20 % wpływ na ustalenie ceny. Oczywistym jest, iż nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tej cechy sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości. Kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy sąsiedztwo i otoczenie, czyli stan zurbanizowania otoczenia. Rzeczoznawca określił wpływ przedmiotowej cechy na cenę nieruchomości na 20%, podczas gdy w przypadku nieruchomości będącą drogą publiczną nie powinna mieć ona żadnego znaczenia. Oznacza to, iż sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania. Następną wadą operatu jest nie wzięcie pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego cechy możIiwość alternatywnego wykorzystania nieruchomości. Cecha ta odróżnia nieruchomość wycenianą od innych gruntów. Wiadomym jest bowiem, że nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę nie może być wykorzystana w inny sposób. Nie istnieje również w praktyce możliwość jej zbycia na wolnym rynku. Podniesione przez stronę skarżąca liczne błędy operatu miały wpływ na zawyżenie wysokości wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania naliczonego w decyzji Starosty [...]. Ponadto skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...], jak i Starosty [...] naruszyła przepisy Kpa, tj. art. 7, art. 8. art. 11 i art. 77 poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie Gmina Miejska L. uważa, że wycena sporządzona na potrzeby postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] zajęte pod drogi publiczne odpowiednio ul. [...] i ul. [...] w L. została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa, tj. art. 153 i art. 156 ust. 3 ugn w zw. z § 4 ust. 2 i 3 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4, 6 rozporządzenia poprzez: przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do wycenianej (w większości położonych w znacznej odległości, o wielokrotnie większych powierzchniach), pominięcie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (co stwierdził inny rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 2012 r. dotyczącym innej nieruchomości), zawężenie analizy rynku do terenu Miasta L., pominięcie rynku regionalnego, błędny dobór cech cenotwórczych takich jak: infrastruktura i dostępność komunikacyjna, sąsiedztwo i otoczenie, które – zdaniem skarżącej - nie mają znaczenia przy wycenie nieruchomości drogowej, pominięcie cechy – możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, skoro nieruchomość wyceniana nie mogła być wykorzystana w inny sposób, w tym poprzez zbycie na wolnym rynku. W ocenie skarżącej wszystkie te wady operatu sztucznie zawyżają wysokość odszkodowania i świadczą o tym, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji przez co naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa. Odnosząc się do tych zagadnień trzeba wskazać, że szacowane nieruchomości są położone w granicach pasów drogowych ul. [...] i [...] i znajdują się w L.. Jak wynika z pkt 6.3.1. i 7.2. operatu i uzasadnienia wyniku wyceny, jako próbkę porównawczą biegły wybrał z rynku nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenie Miasta L. 24 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym, z czego do porównań przyjął 14 transakcji nieruchomości położonych w L., tak jak nieruchomość wyceniana. Biegły wskazał, że na terenie rynku lokalnego (Miasta L.) są transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (takie przeznaczenie miały w dniu [...] października 1998 r. szacowane nieruchomości stanowiące drogi dojazdowe – pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]). Biegły wskazał, że odnotował dwie takie transakcje. Rzeczoznawca uznał jednak, że ten segment rynku jest zbyt mały do przeprowadzenia wyceny, ponieważ do zastosowania metody porównywania parami potrzeba co najmniej 3-5 transakcji. Biegły wskazał też, że odnotowane transakcje charakteryzują się znacznymi rozbieżnościami (Tabela nr 2 , str. 19 operatu), jeżeli chodzi o cenę nabycia, co może świadczyć o nierynkowym charakterze transakcji. Rzeczoznawca majątkowy rozważał poszerzenie rynku nieruchomości drogowych na obszar powiatu i gmin w powiatach ościennych (str. 15, 17 i 18 operatu). Jednoznaczne oświadczenie w tym zakresie biegły złożył na rozprawie (protokół z dnia 7 marca 2013 r.). W toku rozprawy biegły oświadczył, że na terenie L., jak i w gminach sąsiednich niemożliwe jest znalezienie zależności pomiędzy cechami i cenami rynkowymi badanych nieruchomości, co świadczy o nierynkowości transakcji i nieistnieniu rynku nieruchomości drogowych w mieście L. i powiecie [...]. Konsekwencją wskazanej wyżej analizy rynku było to, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował do wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne odpowiednio przepis § 36 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny. Z tego przepisu stosowanego odpowiedniego wynika, że w przypadku gdy pod drogę publiczną została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była zajęta pod drogę publiczną, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skoro biegły nie stwierdził istnienia rynku nieruchomości drogowych miarodajnego dla wyceny gruntów zajętych pod drogi gminne w L., to prawidłowo wziął do porównań grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, przeznaczone w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr z dnia [...] maja 1994 r. obowiązującym według stanu na dzień [...] października 1998 r. (pkt 3.3. operatu) pod zabudowę mieszkaniową (pkt 5.3. i 8.2. operatu), co było zgodne z art. 73 ust. 5 ustawy i art. 130 ust. 1 ugn (kierowanie się stanem nieruchomości i przeznaczeniem z tej samej daty – [...] października 1998 r.) oraz § 36 ust. 1 i 4 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia i art. art. 154 ust. 1 ugn (pominięcie ustaleń z decyzji stwierdzającej nabycie, oparcie się na planie zagospodarowania przestrzennego, przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych wobec braku miarodajnych transakcji gruntami drogowymi). Nie można zgodzić się z Gminą Miejską L., że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze i nieruchomość wyceniana były obciążone prawem własności, były niezabudowane, położone na tym samym rynku lokalnym - Miasto L. i w sąsiadujących obrębach ewidencyjnych lub o podobnym położeniu wobec centrum miasta, miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym - budownictwo mieszkaniowe (pkt 8.2. operatu i uzasadnienie wyniku wyceny). Z operatu (pkt 6.3.1. i pkt 8.5. operatu) wynika, że biegły ustalał segment rynku będący podstawą do wyboru nieruchomości porównawczych pod kątem podobieństwa do nieruchomości wycenianej, biorąc pod uwagę cechy fizyczne, stan prawny, cechy użytkowe i ekonomiczne, jeżeli chodzi o transakcje zawarte w okresie 2 lat poprzedzających wycenę, wybierając przed dokonaniem analizy trendu zmiany cen w czasie te najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Ceny nieruchomości podobnych były znane rzeczoznawcy, co wynika z treści operatu (pkt 8.3. operatu). Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnego przeciwdowodu (np. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – art. 157 ust. 1 ugn), z którego wynikałoby, że jedynie podobne nieruchomości do szacowanej znajdują się w bliskiej od niej odległości, czy w tym samym obrębie ewidencyjnym. To, że porównawcze grunty miały powierzchnię znacznie większą, niż nieruchomości szacowane nie dyskwalifikowało wyceny, ponieważ rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zastosował współczynniki korygujące, także w zakresie cechy powierzchnia i kształt i wziął sumę tych współczynników pod uwagę także przy określaniu ceny średniej i wartości nieruchomości (Tabela nr 6, str. 26, pkt 8.5., pkt 9 operatu). Zdaniem Sądu, powoływanie się przez skarżącą dopiero w skardze na inny operat szacunkowy z października 2012 r. jako świadczący o istnieniu transakcji drogowych na rynku regionalnym nie mogło mieć wpływu na ocenę wartości dowodowej operatu sporządzonego na użytek niniejszej sprawy. Sąd zwraca uwagę, że załączony do skargi niewielki fragment wyceny nie jest opinią o wartości nieruchomości sporządzoną dla nieruchomości, które są przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ma zatem charakteru tzw. kontrwyceny, która mogłaby służyć za wiarygodny dowód w sprawie tak przed organami, jaki i sądem administracyjnym. Jeżeli chodzi o podnoszony w skardze zarzut, że biegły przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określił nieprawidłowo cechy i ich wagi mające istotny wpływ na wartość nieruchomości, to Sąd zauważa, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania, infrastruktura techniczna i dostępność komunikacyjna. Przeciwnie z przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn stosowane odpowiednio w sprawach z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne (art. 73 ust. 5 ustawy) wskazują, że biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Jeżeli zaś chodzi o zarzut Gminy Miejskiej L. dotyczący nie wzięcia przez rzeczoznawcę pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, trzeba wskazać, że wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (w niniejszej sprawie zajęciem pod drogę publiczną), powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 ugn). W niniejszej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania. Stwierdzenie decyzją nabycia z mocy samego prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne nie zmieniło przeznaczenia gruntów w stosunku do sposobu ich dotychczasowego wykorzystywania jako części dróg publicznych. Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych miarodajny jest stan nieruchomości na dzień [...] października 1998 r. (§ 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia). Wobec tego w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 134 ust. 3 ugn (przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem nabycia pod drogi publiczne nie powodowało zwiększenia wartości nieruchomości). Nie można się także zgodzić ze skarżącą, że w niniejszej sprawie została w sposób nieuzasadniony zawyżona wartość nieruchomości. Z operatu wynika, że średnia cena 1 m2 nieruchomości porównawczych wynosiła [...] zł, natomiast przyjęta za podstawę do ustalenia wartości nieruchomości cena 1 m2 gruntów wycenianych wynosiła [...] zł. Faktem jest, że cena nieruchomości szacowanych jest nieco wyższa od średniej ceny gruntów z próbki nieruchomości porównawczych, jednakże biegły wyjaśnił w operacie, że spowodowane jest to lokalizacją nieruchomości, sąsiedztwem i otoczeniem oraz korzystną powierzchnią (uzasadnienie wyniku wyceny). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Starosta [...] prawidłowo przyjął za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 24 grudnia 2012 r. Z operatu wynika, że biegły określił prawidłowo przedmiot wyceny, wycena została sporządzona dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, biegły dokonał oględzin nieruchomości, wziął pod uwagę ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania i stan nieruchomości z dnia wyjścia w życie ustawy, dokonał analizy rynku lokalnego, określił cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości, zbadał zmiany cen w czasie, określił współczynniki korygujące. Wycena rzeczoznawcy majątkowego T.O. była aktualna w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn, nie naruszała, w szczególności wymogów zawartych w przepisach art. 73 ust. 5 ustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i w konsekwencji była wiarygodnym dowodem w sprawie, mogącym stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Wobec tego podnoszone także w sprawie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 8, art. 11, art. 77 Kpa nie były skuteczne i nie mogły zobligować Sądu do uwzględnienia skargi Gminy Miejskiej L.. Sąd zwraca uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego na własne zlecenie operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte na etapie postępowania administracyjnego żadnym przeciwdowodem było - zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 24 grudnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.