I SA/Wa 322/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi A. L. , B. K. i J. L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. L., B. K. i J. L. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L. , J. L. i B. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] orzekającą: w punkcie pierwszym o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej jako działka [...], położonej w obrębie [...] miasta P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej dotychczas własność Gminy Miejskiej P., ujawnionej w księdze wieczystej kw nr [...], na rzecz J. L., B. K. i A. L.; w punkcie drugim o zwrocie przez wskazane wyżej osoby na rzecz Gminy Miejskiej P. odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1976 r., nr [...], która obecnie po waloryzacji wynosi [...] zł.; w punkcie trzecim odmawiającą zwrotu pozostałej części wywłaszczonej działki nr [...] w obrębie [...] miasta P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Transportu i Budownictwa wskazał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 1976 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. oznaczonej, jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m. kw., stanowiącej własność K. i M. L. na cel "pod budowę [...] mieszkalnych", stosownie do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...]. Decyzja Prezydenta miasta P. z dnia [...] września 1976 r. orzekająca o wywłaszczeniu została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], w której uzasadnieniu wskazano, że objęte decyzją wywłaszczeniową nieruchomości przeznaczone są pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] oraz, że: "z nieruchomości stanowiącej własność M. i K. L. wywłaszczeniu uległa część działki nr [...] o pow. [...] ha a lokalizacja [...] jest czasowa do momentu wybudowania [...] centralnej dla [...], co jest planowane na lata 1978-1979. Po wybudowaniu [...] centralnej [...] będzie do niej podłączone a dotychczasowa [...] zostanie zamieniona na bazę [...] ". Dalej organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 1997 r. B. K., A. L. i J. L., spadkobiercy K. i M. L., wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę oznaczoną numerem [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskujących nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie przez wnioskujących na rzecz Urzędu Miejskiego w P. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości a także odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. a następnie obie decyzje Prezydenta miasta P. i Wojewody [...] zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w X. wyrokiem z dnia 9 listopada 2001 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że na nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] została wybudowana [...] , która zajmuje jedynie część działki a pozostała część działki jest niezagospodarowana i dlatego zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy biegły geodeta dokonał pomiaru działki nr [...] i wydzielił z niej działki na potrzeby kotłowni z naniesieniem tego obiektu. Sąd podkreślił również, że [...] Spółdzielnia [...] nie jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie jest wpisana do księgi wieczystej. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prezydent miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców dotychczasowych właścicieli działki nr [...] za zwrotem wypłaconego przy wywłaszczeniu odszkodowania a odmówił zwrotu działki nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. ze wskazaniem, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolejną decyzję odmawiającą zwrotu działki nr [...] Prezydent miasta P. wydał w dniu [...] września 2002 r. i została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., po czym obie te decyzje uchylił Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazaniem, że Prezydent miasta P. podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości, stosownie do przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W związku z powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], działając stosownie do art. 26 § 2 i 3 kpa przejął sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do rozpoznania we własnym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zwrocie na rzecz A. L. , J. L. i B. K. nieruchomości położonej w P. oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha za zwrotem na rzecz Gminy Miejskiej P. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości [...] zł. oraz o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. złożyli A. L., J. L. oraz B. K., wskazując na błędy zaskarżonej decyzji i podnosząc, że: 1/ aby orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości należało uprzednio dokonać zmiany ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji w przedmiocie ograniczenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości a w zgromadzonej dokumentacji brak takiego dokumentu, 2/ brak daty pierwszego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 3/ brak określenia kwoty, jaką z odszkodowania ma zwrócić każdy z odwołujących się, 4/ w operacie rzeczoznawcy nie zostało uwzględnione znaczne zmniejszenie się wartości działki obecnie oznaczonej numerem [...] z uwagi na odwierty, postawienie słupów tymczasowej napowietrznej linii przesyłowej energii elektrycznej, przeprowadzeniem sieci różnych instalacji, 5/ cel wywłaszczenia określono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako "pod budowę [...] mieszkalnych", podczas, gdy według odwołujących fragment decyzji wywłaszczeniowej, dotyczący celu wywłaszczenia brzmi: "w celu budowy mieszkaniowego budownictwa wysokiego", 6/ organ wybiórczo przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., 7/ organ nie dokonał szczegółowej analizy niezbędności wywłaszczonej nieruchomości, nie dookreślił celu wywłaszczenia, nie dokonano analizy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, 7/ brak informacji, co do budowy kotłowni i czasu jej funkcjonowania, terminu rozpoczęcia budowy, pozwolenia na budowę kotłowni, 8/ opinia biegłego sporządzona w 2003 r. nie uwzględnia wszystkich zaleceń NSA, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r. 9) brak jest informacji, co do dalszego wykorzystania przez Gminę Miejską P. działki, której zwrotu odmówiono. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. L., J. L. i B. K., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę [...] mieszkalnych i zrealizowano nie niej tymczasową [...], a wynika to z akt sprawy. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu w przedmiocie niedookreślenia przez organ wojewódzki celu wywłaszczenia w oparciu o przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji Minister stwierdził, że cel wywłaszczenia został jednoznacznie określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1976 r. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że cel wywłaszczenia w postaci wybudowania [...] wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, został zrealizowany a fakt, iż obecnie nie jest ona wykorzystywana pozostaje bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto organ nawiązał do opinii biegłego geodety W. K. z dnia 8 listopada 2004 r., z której wynika, iż część wywłaszczonej działki nr [...], wchodząca obecnie w skład działki nr [...] ma powierzchnię [...] ha i znajdują się na niej obiekty punktowe, linie naziemne, linie podziemne, powierzchniowe naziemne i podziemne a cała działka nr [...] została zajęta pod [...] wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną, przy czym wszystkie elementy tej infrastruktury były niezbędne do funkcjonowania nawet tymczasowej [...] . Ponadto Minister wskazał, że odwołujący się podnieśli w odwołaniu szereg zarzutów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, które nie mogą podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu i będą przedmiotem rozważań organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, który to wniosek został złożony. Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ wskazał art. 136 ust. 3 i art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a fakt nieodebrania przez byłych właścicieli odszkodowania złożonego do depozytu sądowego, pozostaje bez wpływu na konieczność zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Organ nie zgodził się także z zarzutem nie uwzględnienia zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, gdyż w operacie szacunkowym rzeczoznawca stwierdził, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej nie stwierdzono podjęcia działań na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, które miałyby wpływ na wzrost lub zmniejszenie się jej wartości. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L., J. L. i B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W skardze wskazali na niezgodność realizacji inwestycji z celem wywłaszczenia, zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, brak tytułu własności inwestora do nieruchomości oraz brak decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący powołali się również na składane uprzednio skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w X. oraz składane w sprawie odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa oraz przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. W niniejszej sprawie powstało zagadnienie relacji względem siebie dwóch postępowań administracyjnych: postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżący A. L., J. L. i B. K. w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 1976 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. oznaczonej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m. kw. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej został wydzielony przez organ odwoławczy do odrębnego rozpoznania, co potwierdza treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazuje, że okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego będą rozpoznawane w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Obecna na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. skarżąca J. L. potwierdziła fakt złożenia wniosku stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz poinformowała Sąd, że skarżący otrzymali od Ministra Transportu i Budownictwa informację o wyłączeniu z niniejszej sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej do odrębnego rozpoznania i o przekazaniu go do rozpoznania Wojewodzie [...] Z kolei Wojewoda [...] poinformował skarżących, że wstrzymuje się od rozpoznania wniosku do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Organ odwoławczy, w zaistniałej sytuacji, pomimo wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, rozpoznał merytorycznie sprawę z wniosku o zwrot nieruchomości, będącej przedmiotem wywłaszczenia. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, powinna być wydana dopiero po zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje dalej idące skutki, niż wynik postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Jest prawnie oczywiste, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wywołuje skutek konstytutywny, natomiast decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek ex tunc. Jeśli bowiem zostanie stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej, to oznacza, że jest nieważna z mocy prawa od samego początku, czyli od daty jej wydania. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, zachodziłaby konieczność weryfikacji decyzji o zwrocie nieruchomości. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo okoliczność, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, które staje się bezprzedmiotowe w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, określającej przecież cel wywłaszczenia, niemożliwym i bezprzedmiotowym jest badanie przesłanek z art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W zaistniałej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stanowi dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zagadnienie wstępne. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania w tym przypadku jest zatem obligatoryjne. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne " (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. Barbara Adamiak i prof. Janusz Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 1996, str.419). Bezspornie w sprawie niniejszej istnieje związek przyczynowy między postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją a postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności wywłaszczeniowej będzie miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyżej opisanych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było obligatoryjne zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 §1 pkt. 4 kpa, do czasu zakończenia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydając decyzję rozstrzygającą, co do istoty, sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ odwoławczy naruszył przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia a rodzaj i charakter naruszeń mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie wyroku w pkt. 2 i 3 znajduje uzasadnienie w art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.