I SA/Wa 322/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz J, i J. J. oraz o odstąpieniu od dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem. W zaskarżonych decyzjach przedstawiony został następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości podając, że znajduje się ona w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i stanowi rezerwę terenu pod planowaną przebudowę skrzyżowania drogi krajowej. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Starosta T. decyzją z [...] września 2004 r. ponownie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda Śląski decyzją z [...] stycznia 2005 r. uchylił powołaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że ustalenia organu pierwszej instancji są dowolne. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Starosta T. po raz kolejny orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności a argumenty przemawiające za odmową zwrotu zawarte zostały w uzasadnieniach uprzednio uchylonych decyzjach. Wojewoda Śląski decyzją z [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r. i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] na rzecz J. i J. J. oraz o odstąpieniu od dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 10 stycznia 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Wojewoda nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Ograniczył się do stwierdzenia, że podczas oględzin ustalono, że nieruchomość stanowi pas zieleni oraz że na działkach nie została urządzona droga. W aktach brak dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nie zbadał też, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 137 ust. 2 tej ustawy. Z pisma [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że przedmiotowa nieruchomość leży w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Jest także według planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod pasy drogowe. Stwierdzenie Wojewody, że zostały spełnione przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi poważne wątpliwości wobec braku w aktach decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1966 r. Oznacza to, że Wojewoda przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ nie wyjaśnił, czy urządzenia na nieruchomości są związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także potrzebami zarządzania drogą. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), a zatem wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] stycznia 2008 r. wskazał ponadto, że niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy decyzji Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2005 r. i w tym postępowaniu nie podlega ocenie kwestia rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, czyli orzeczenia co do prawidłowości rozstrzygnięcia przez Wojewodę w sprawie zwrotu nieruchomości. Stwierdzenie nieważności tej decyzji oznacza, że do rozpatrzenia pozostaje obecnie odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i J. J. zarzucili wydanym decyzjom bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego. Wskazali też, że Minister Infrastruktury powtórzył mechanicznie uzasadnienie z decyzji Ministra Budownictwa, także bez uzasadnienia rażącego naruszenia prawa tj. przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucili również brak uprawnienia po stronie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z [...] grudnia 2005 r. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. i Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2008 r. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres działania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad określa ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach przygotowania budowy eksploatacji autostrad działającym przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z wymienionych ustaw nie wynika aby podmiot ten był uprawniony do kwestionowania wcześniej wydanych decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, niezależnie na jaki cel, i składania wniosków o stwierdzenie nieważności takich decyzji. W pojęciu nabywanie nieruchomości pod drogi (rozdział 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.) nie mieści się uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości i tym samym cofania skutków prawnych ostatecznych decyzji w tym zakresie. Okoliczność, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę drogi publicznej nie oznacza, że jej nabycie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. może się dokonać poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o jej zwrocie. W zaskarżonych decyzjach nie ma żadnych rozważań co do skuteczności zgłoszonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tej sprawie Minister wszczynając postępowanie nadzorcze, uznał bez jakiejkolwiek analizy prawnej co do przymiotu strony podmiotu zgłaszającego wniosek o wszczęcie postępowania, pominął treść powyższego przepisu. Analiza uprawnień wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być dokonana w świetle uprawnień, jakie mu przysługują z mocy ustawy z dnia 27 października 1994 r. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powyższe oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Wobec tego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).