I SA/Wa 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K., B. K., T. M. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, iż w/w decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent W. ustalił odszkodowanie na rzecz B. i M. małż. K. oraz T. i J. A. małż. M. za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, uregulowany obecnie w KW Nr [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w/w nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i B. K. oraz T. i J. M. kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy. Rozpatrując odwołanie Wojewoda ustalił, że w dniu 30 grudnia 2005 r. skarżący złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ulicę [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda wskazał, że jak wynika z art. 73 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 u.g.n. w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu w związku z czym data, na którą określona została wartość przedmiotu wyceny powinna odpowiadać dacie sporządzenia tejże wyceny, natomiast stan nieruchomości powinien być przyjęty na dzień 29 października 1998 r. Wojewoda ustalił, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego Z. J. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2009 r. określiła wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego biorąc do porównań nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania zostało przyjętych 22 transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg publicznych, stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r. natomiast wartość została określona na dzień wydania decyzji o odszkodowanie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rzeczoznawca dokonując wyboru właściwej metody szacowania kieruje się zasadami etyki zawodowej. W dniu [...] czerwca 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna podczas której rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do zarzutów i uwag zgłoszonych przez strony i stwierdziła, iż operat został sporządzony prawidłowo. Wyjaśniła równie, iż do porównań nie mogą być wykorzystywane ceny ofertowe, tylko nabycia nieruchomości na podstawie aktów notarialnych. Strony zostały poinformowane, iż właściwym do opiniowania operatów szacunkowych jest Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu [...] czerwca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła klauzulę do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2009 r. i stwierdziła, że wartość rynkowa nieruchomości określona w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2009 r. jest aktualna na dzień [...] czerwca 2010 r. Organ II instancji zaznaczył, iż operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia niniejszej klauzuli, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, a operat szacunkowy określający wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną podlega ocenie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zdaniem Wojewody jednocześnie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2009 r., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia [...] czerwca 2010 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto zdaniem organu operat został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Natomiast operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. w dniu [...] sierpnia 2010 r. na zlecenie J. M., w ocenie organu odwoławczego nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny nieruchomości zajętej pod drogę według jej stanu na dzień [...] sierpnia 2010 r., co jest niezgodne z § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., który stanowi, iż stan nieruchomości powinien być przyjęty na dzień [...] października 1998 r. Wojewoda zauważył ponadto, iż z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż na rynku lokalnym istniały transakcje sprzedaży gruntów pod poszerzenie lub budowę nowych dróg, a więc przejście przez M. L. do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 należy uznać za przedwczesne i niezgodne z obowiązującymi zasadami prawa. Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, iż biegła określając cel jak również podstawy prawne wyceny nie wskazała art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który stanowi podstawę do wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż operat sporządzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. został opracowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i B. małż. K. oraz T. i J. małż. M. zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa w sytuacji, gdy wysokość należnego skarżącym odszkodowania winna wynosić nie mniej niż [...] zł. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż operat szacunkowy sporządzony przez Z. J. jest nierzetelny i tendencyjny sporządzony na korzyść strony zobowiązanej do zapłaty odszkodowania poprzez tendencyjny wybór cech rynkowych wpływających na poziom cen i współczynników korygujących, co powoduje zaniżenie wartości wycenionej nieruchomości. W ocenie skarżących fakt, iż wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. wskazuje wartość nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2010 r., a nie [...] lipca 2010 r. jest wadą nieistotną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter szczególny i incydentalny, porządkujący stany faktyczne zaistniałe przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1999 r. pozostawały w faktycznym władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i były zajęte pod drogi publiczne, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie uporządkowano istniejący stan faktyczny pod względem własnościowym. W ustępie 4 powyższy przepis przewidział, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Regulacje dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawiera rozdział [...] działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą przepisów regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odszkodowanie z art. 73 ust. 4 ustawy dotyczący wyłącznie działek już zajętych pod drogi publiczne. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji o jakiej mowa w art. 36 ust. 5 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis art. 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem gruntów przyległych. W myśl przepisu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Powyższe oznacza, że określając wartość wywłaszczonych (przejętych z mocy prawa) nieruchomości, konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Rzeczoznawcy majątkowi nie mogą zatem działać bez uwzględnienia dyspozycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych (przepisów rozporządzenia). Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. I OSK 417/06, LEX nr 281387). W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2009 r., zaktualizowany klauzulą aktualizacyjną z dnia [...] czerwca 2010 r., w którym wycenę przeprowadzono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w metodzie tej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikiem korygującym, uwzględniającym różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Biegła dokonała w operacie szacunkowym analizy 22 transakcji nieruchomościami podobnymi, niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, które miały miejsce w latach 2007 – 2009 na terenie [...]. Stan nieruchomości został przyjęty na dzień [...] października 1998 r., natomiast jej wartość określono na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W niniejszej sprawie organy administracji należycie dokonały oceny operatu szacunkowego, a rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – bowiem co słusznie podniesiono na rynku lokalnym występowały w porównywanym okresie transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W sytuacji więc, gdy na badanym przez rzeczoznawcę rynku lokalnym istniały transakcje kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, nie mógł on zastosować § 36 ust. 2 rozporządzenia . W związku z powyższym słusznie organ II instancji uznał, iż przedłożony przez skarżących kontroperat z dnia [....] sierpnia 2010 r. sporządzony przez M. L. został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto stan nieruchomości określono na datę [...] sierpnia 2010 r. a nie jak słusznie zauważył organ II instancji na datę wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. tj. na dzień 29 października 1998 r. W tej sytuacji operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r., wbrew twierdzeniom skarżących, nie może stanowić materiału porównawczego do operatu szacunkowego przyjętego przez organy jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania i sporządzonego w ocenie Sądu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć wyłącznie wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi w § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w szczególności kontroluje czy operat zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Stawiane przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa, jak również przez sąd administracyjny. Skarżący mogli zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z możliwości tej skarżący nie skorzystali, przedkładając jedynie operat szacunkowy, który jak wyjaśniono wyżej nie mógł stanowić materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie, a subiektywne zdaniem Sądu, przekonanie skarżących, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. skoro nie znajduje on w niniejszej sprawie zastosowania, a powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. SA/Wa 2050/09 wskazuje w sposób jednoznaczny, iż przy ustalaniu wysokości odszkodowania za grunt przeznaczony lub zajęty pod drogi publiczne w pierwszej kolejności znajduje zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia – jeśli na badanym rynku lokalnym występują transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a dopiero gdy ich brak – zastosowanie znajduje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zastosowane i zinterpretowane. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.