I SA/Wa 3223/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność M. N. położonego w [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i cenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 18 lutego M. N. zwrócił się do Wojewody [...] o dokonanie zwrotu ojcowizny o pow. [...] ha, położonej [...]. Podał, że działka należała do jego ojca M. N., a zakupiona została w 1935 r. od [...]. Gospodarstwo wraz z budynkami zostało zniszczone przez [...] w latach 1944-1945. Wnioskodawca wskazał, iż pisząc do Urzędu Powiatowego [...] i Archiwum [...] nie otrzymał pozytywnej odpowiedzi, a z Agencji Rynku Rolnego odpisano mu, że ma możliwość pierwokupu. Na polach obejmujących działkę przeprowadzono komasację i w 1951 r. wytyczono granicę Państwa Polskiego z Ukrainą. Koło działki przebiegała stara granica austriacko-rosyjska oraz granica powiatu [...]. Gospodarstwo było "na pełnych obrotach" i posiadało dwa budynki, inwentarz żywy oraz sad. Pismem z dnia 6 marca 2014. organ wezwał M. N. do skonkretyzowania wniosku poprzez wskazanie na mocy jakiej decyzji (orzeczenia) nieruchomości zostały przejęte na rzecz Państwa, gdyż nie znając podstawy prawnej przejęcia organ nie jest w stanie udzielić wiążących informacji. Pismem z dnia 15 marca 2014 r. M. N. poinformował, że "[...] hektarowa działka własność M. N. na [...] została zabrana przez Państwo Polski Ludowej z naruszeniem prawa własności i zgody właściciela, a rodzina pozbawiona środków do życia i utrzymania". Nadmienił, że gospodarstwo to zostało zniszczone przez [...]. Do pisma dołączył: oświadczenia sąsiadów (G. S., F. W., S. W.), zgodnie z którymi działka należała do jego ojca M. N. i została włączona do PGR-u [...]; zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1990 r.; postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1985 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. N.; mapę okolicznych miejscowości z położeniem [...]-hektarowej działki rodziców. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z przesłanych dokumentów nie wynika na mocy jakiej decyzji (orzeczenia) gospodarstwo jego ojca zostało przejęte na rzecz Państwa. Postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji, która znajduje się w obiegu prawnym. Natomiast informacje zawarte we wniosku jak i kolejnych pismach oraz załączonych dokumentach, nie wskazują na konkretną decyzję (orzeczenie) przejmującą to gospodarstwo na rzecz Państwa, ani też nie pozwalają na ustalenie postawy prawnej przejęcia gospodarstwa. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. M.N. oświadczył, że "przyjęcie [...] hektarowego gospodarstwa stanowiącą własność M. N. na rzecz państwa było bezprawne z naruszeniem własności prywatnej. (...) właściciele nie wszyscy otrzymywali jakieś pokwitowania, tak było w naszym przypadku. Właścicieli większych gospodarstw uważali za kułaków, była to warstwa prześladowana na każdym kroku wroga dla danego ustroju. Jak wiemy, po [...] zostało tylko jedno gospodarstwo (...), a resztę zabrało państwo tworząc PGR-y na wzór kołchozów, zacierając prawo własnościowe. Na skutek takiej sytuacji przenieśliśmy się w okolice [...], szukając środków do życia". Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie jakiej decyzji wniosek dotyczy, poprzez podanie jej numeru (znaku), daty wydania i organu, który ją wydał, przedłożenie skarżonej decyzji, określenie (sprecyzowanie) swojego żądania wobec wyżej wymienionej decyzji poprzez określenie w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie administracyjne, wskazanie naruszonych, jego zdaniem, przesłanek wybranego trybu i przedłożenia stosownych dowodów na tę okoliczność, podanie aktualnych adresów do korespondencji wszystkich następców prawnych byłego właściciela gospodarstwa objętego wnioskiem. Jednocześnie organ wyjaśnił, że treść wniesionego żądania jest dla organu wiążąca, a prowadząc postępowanie nie może wykraczać poza ten zakres i tylko strona jest uprawniona do sformułowania swojego żądania wobec organu administracji publicznej. Żądanie powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości organu co ma być przedmiotem postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. M. N. podał, że "gospodarstwo [...] hektarowe mego ojca M. N. zamieszkałego [...] zostało bezprawnie zabrane i wcielone do powstającego PGR-u [...] z naruszeniem prawa własności. PGR rozwiązano, ziemię przekazano do Agencji Rynku Rolnego i powstała armia bezrobotnych, zdewastowano niszczejące budynki. Jeśli chodzi o nasze żądanie to jest zwrot bezprawnie zabranej działki po zmarłym ojcu i dziadku". Ponadto wnioskodawca podał część adresów do spadkobierców M. N. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność M. N. w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów prawa o zakresie jego działania. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie skutki prawne, a twierdzenia strony są w tym zakresie ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. W przedmiotowej sprawie organ wezwał stronę do sprecyzowania swojego żądania. W piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. wnioskodawca sprecyzował, że jego żądaniem jest zwrot przejętego gospodarstwa stanowiącego uprzednio własność jego ojca M. N. Natomiast orzekanie o zwrocie przejętych nieruchomości nie należy do kompetencji organów administracji publicznej, o czym wnioskodawca był kilkakrotnie informowany. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie o zwrot przejętych nieruchomości nie może być wszczęte z tego powodu, że zgodnie z właściwością rzeczową, organ administracji nie jest władny orzekać o zwrocie nieruchomości. Strona może bowiem dochodzić zwrotu nieruchomości wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Natomiast do kompetencji organów administracji należy weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych we wskazanym przez stronę trybie nadzwyczajnym, jednak postępowanie w trybie nadzwyczajnym może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji, która znajduje się w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której mienie zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa, stanowi podstawę do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zadośćuczynienie za utracone mienie. Od postanowienia Wojewody zażalenie wniósł M. N., w konsekwencji którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z treści art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Z tego względu zastosowanie instytucji uregulowanej w tym przepisie powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, nie merytorycznym. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w wyżej przytoczonym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Dalej, Minister wskazał, że M. N., pomimo kilkukrotnego wezwania przez organ wojewódzki, nie wskazał zarówno rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wzruszenia żąda, jak i trybu w jakim wzruszenie ma nastąpić. Nie przedstawił również dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości wymienionej we wniosku. Wnioskodawca stwierdził jedynie, że działka należała do jego ojca M. N. i została zakupiona w 1935 r. od [...]. Z treści złożonych pism jednoznacznie wynika, że wnoszący je żąda jedynie zwrotu wymienionej nieruchomości, która według twierdzenia wnioskodawcy należała do jego ojca. Wobec powyższego Minister podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę postanowieniu pierwszoinstancyjnym i uznał, że zgodnie z właściwością rzeczową, organ administracji nie jest władny orzekać o zwrocie nieruchomości. Sprawy tego rodzaju mogą być bowiem rozstrzygane wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając na względzie, że zgodnie z regułą zawartą w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu prawnego, który daje organowi administracji podstawy do orzekania o zwrocie nieruchomości, co jest jednoznaczne z brakiem podstawy do wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Dodatkowo Minister zauważył, iż w przypadku złożenia przez M. N. prawidłowego wniosku, który będzie zawierał wskazanie rozstrzygnięcia podlegającego wzruszeniu w określonym trybie bądź będzie wszczynał inne postępowanie mieszczące się w zakresie kompetencji organów administracji publicznej, zostanie on rozpatrzony przez właściwy organ w ramach postępowania administracyjnego kończącego się rozstrzygnięciem merytorycznym. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. stało się przedmiotem skargi M. N., który podniósł, że gospodarstwo [...] ha było zakupione przez jego ojca M. N. w 1935 r. od [...]. Leży ono [...]. Zostało zniszczone przez [...] i administracje PGR [...], a zabrane przez państwo z naruszeniem prawa własności. Na obszarze [...] po ustaleniu granicy państwa między Związkiem Radzieckim a Polską, państwo zabrało przymusowo wszystkie działki z naruszeniem prawa własności (oprócz działki pani S. której mąż był [...]) i wcielono do PGR [...]. Wojewoda [...] odpowiadając na pisma skarżącego nie wskazał żadnych akt znajdujących się w jego archiwach na ten temat. Skarżący wskazując na postanowienie Sądu w [...] z dnia [...] maja 1985 r. podniósł, że jest synem właściciela ww. gospodarstwa i jego prawowitym spadkobiercą. Wobec czego domaga się zwrotu tego gospodarstwa rodzinnego, w którym w czasie okupacji pracował jego ojciec M. N. z [...] bowiem posiadał [...] ha ziemi, którą użytkował przed 1939 r. jak i w czasie okupacji – obecnie grunt użytkuje PGR. Skarżący podniósł, iż jego powinnością jako seniora rodu jest odebranie rodzinnej własności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekający w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r., mocą którego odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność M. N. w [...]. Organy obu instancji przyjęły bowiem, opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych, że dochodzenie tego rodzaju roszczeń odbywać się winno na drodze postępowania cywilnego a nie administracyjnego przed organami administracji. Materialną podstawą prawną kontrolowanych w sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest m.in. zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, albowiem nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, dlatego też rozstrzygnięcia organów administracji Sąd uznał za prawidłowe. W przedmiotowej sprawie M. N., pomimo kilkukrotnego wezwania przez organ wojewódzki, nie wskazał zarówno rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wzruszenia żąda, jak i trybu w jakim wzruszenie ma nastąpić. Nie przedstawił również dokumentów potwierdzających prawo własności nieruchomości wymienionej we wniosku. Wnioskodawca stwierdził jedynie, że działka należała do jego ojca M.N. i została zakupiona w 1935 r. od [...]. Z treści złożonych pism jednoznacznie wynika, że wnoszący je żąda jedynie zwrotu wymienionej nieruchomości, która według twierdzenia wnioskodawcy należała do jego ojca. Wobec powyższego Minister słusznie podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę postanowieniu pierwszoinstancyjnym i uznał, że zgodnie z właściwością rzeczową, organ administracji nie jest władny orzekać o zwrocie posiadania nieruchomości. Sprawy tego rodzaju mogą być bowiem rozstrzygane wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem przepisu prawnego, który daje organowi administracji podstawy do takiego orzekania, co jest jednoznaczne z brakiem podstawy do wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Tym bardziej, iż żądanie wniosku nie zostało jednoznacznie sprecyzowane, a zatem organ nie mógł postąpić w inny sposób. Tylko bowiem strona jest uprawniona do skonkretyzowania swojego żądania wobec organu administracji publicznej, a wystąpienie to powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości organu co do jego przedmiotu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego, prawidłowo ustalonego w przedmiotowej sprawie, stwierdzić zatem należało, że wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., które w sposób oczywisty stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2014 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.