I SA/Wa 3225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] reprezentowanego przez Zarząd Powiatu w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 21 października 2010 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – tj. drogę o dawnym nr [...] relacji: [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, przez Powiat [...], własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B. oraz Zarząd Powiatu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wskazał dalej organ, z akt sprawy wynika, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr ew. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był W. B. Stan własnościowy przedmiotowej nieruchomości nie zmienił się do dnia dzisiejszego. Na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] - droga o nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Minister podniósł, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013. poz. 260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister wyjaśnił, że na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną sporządzonej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. niezbędne jest wskazanie konkretnej daty, na którą przedstawia ona stan. Dodatkowo data ta winna być potwierdzona przez autora tego opracowania. Organ stwierdził, że jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg [...] z dnia [...] października 2010 r., w którego treści stwierdzono, że działka nr ew. [...] o pow. [...] ha "leży w pasie drogi powiatowej", to jednak w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ww. okoliczność. W aktach organu wojewódzkiego znajduje się mapa z projektem podziału działki [...], której część miałaby być zajęta pod drogę o nr [...] relacji [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], sporządzona przez geodetę J. K. Zdaniem Ministra powyższy dokument nie wskazuje jednak na zajętość działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr ew. [...]) pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Jest to spowodowane faktem, iż z ww. mapy w ogóle nie wynika, aby obrazowała ona stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto, jakkolwiek na ww. mapie widnieje odręczna adnotacja dotycząca oznaczenia przebiegu granic pasa drogowego (mającego obejmować działkę [...]), to jednak wskazać należy, że ww. adnotacja nie jest opatrzona podpisem uprawnionego geodety. W związku z czym Minister uznał, iż brak jest podstaw, aby uznać ten dokument jako dowód na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy wskazał także na oświadczenie E. C., [...], z dnia [...] lipca 2010 r., z treści którego wynika, że przebieg drogi nr [...], relacji [...] oraz jej szerokość od 1997 r. (aż do dnia złożenia tegoż oświadczenia) nie uległy zmianie. Okoliczność braku zmian w przebiegu drogi potwierdza oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz treść wniosku Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. inicjującego niniejsze postępowanie. W konsekwencji jednak, organ uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż brak jest dokumentacji potwierdzającej zajęcie działki nr ew. [...] pod pas drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Dalej, Minister wyjaśnił, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ww. ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, opubl.: Lex Polonica 1972653). W tym miejscu organ wskazał na umowę z dnia [...] października 1998 r. zawartą przez Zarząd Dróg [...] oraz aneks do ww. umowy z dnia [...] grudnia 1993 r., umowę z dnia [...] listopada 2008 r. zawartą przez Powiatowy Zarząd Dróg [...], oraz umowę z dnia [...] grudnia 2009 r. Przedmiotem ww. umów jest realizacja robót w celu zimowego utrzymania dróg powiatowych i wojewódzkich, w tym przedmiotowej drogi relacji [...] odpowiednio w sezonie zimowym 1998/1999, 2008/2009 i 2009/2010. W aktach sprawy znajduje się również faktura VAT za realizację usług remontu nawierzchni bitumicznej na drogach powiatowych w Poczesnej wystawiona w maju 2006 r. (nr faktury [...]). Jednakże (pomimo tych dokumentów), jak podniósł organ odwoławczy, o władztwie publicznoprawnym w stosunku do nieruchomości drogowej, można mówić dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane, iż grunt ten został w dniu 31 grudnia 1993 r. zajęty pod pas drogi publicznej. Skoro zaś w niniejszej sprawie nie została potwierdzona przesłanka zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną na powyższą datę, to tym samym nie można stwierdzić, aby w odniesieniu do ww. działki wykonywane było władztwo publicznoprawne w ramach czynności zarządu drogowego. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Zarządu Powiatu [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje załączony do odwołania dokument "Pomiaru uzupełniającego i podziału działki nr ew. [...]", albowiem nie potwierdza on zajętości działki nr ew. [...] pod drogę publiczną. Dokument ten potwierdza jedynie istnienie elementów pasa drogowego na działkach nr ew. [...]. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Powiat [...]. Skarżący podniósł, że geodeta uprawniony J. K. nie mógł potwierdzić na mapie z projektem podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, przyjętej do PODGiK w [...] pod nr [...] w dniu [...] października 2009 r., że wykonana przez niego mapa przedstawia stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., ponieważ pomiar w terenie wykonywał w 2009 r. Projekt podziału został wykonany na aktualnej treści mapy zasadniczej, w myśl obowiązujących w dacie przyjęcia do zasobu PODGiK, tj. [...] października 2009 r., przepisów § 9 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). Skarżący nie zgodził się z Ministrem co do nieuwzględnienia dowodu na okoliczność zajęcia spornej działki pod drogę w postaci tzw. "Pomiaru uzupełniającego i podziału działki nr [...]". W ocenie skarżącego, dokument ten został sporządzony w 1987 r., czyli przed datą 31 grudnia 1998 r. i dotyczył działek sąsiadujących z działką nr [...]. Dokument ten został sporządzony po uprzednim pomiarze w terenie, w wyniku którego ustalono, że działka nr [...], tj. sąsiadująca z działką nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...] zajęta pod drogę) znajdowała się bezpośrednio pod drogą publiczną już w 1987 r. Pod drogą zatem znajdowała się w tej dacie również część działki nr [...] jako działki bezpośrednio przylegającej do działki nr [...]. Zdaniem skarżącego, także dokumenty dołączone do wniosku Zarządu Powiatu z dnia 21 października 2010 r. oraz do odwołania Zarządu Powiatu z dnia 16 września 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., wskazują na zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. Do wniosku o komunalizację działki nr [...] został dołączony bowiem wypis z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę [...], z którego wynika, że działka nr [...], z której pochodzi działka [...] zajęta pod drogę, była użytkowana w dniu 31 grudnia 1998 r. jako: "drogi - powierzchnia [...] ha, pastwiska trwałe - [...] ha, grunty orne klasy [...] - [...] ha I grunty orne klasy [...] - [...] ha". Ponadto, skarżący podniósł, że obecnie nie ma możliwości przedstawienia rachunków i faktur związanych z wykonywaniem prac na drodze, umów ubezpieczenia zawieranych przed dniem 31 grudnia 1998 r. Wszystkie te dokumenty posiadają kategorię archiwalną [...] i są przechowywane przez okres [...] lat. Jeżeli droga nie była przebudowywana lub poszerzana przed 1 stycznia 1999 r. nie ma także możliwości uzyskania dowodów z pozwoleń na budowę. Droga, pod którą została zajęta działka nr [...], jest po przebudowie, jednak jak podkreślił skarżący inwestycja drogowa realizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzona była w istniejącym, a nie nowym pasie drogowym. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] według stanu na dzień 30 listopada 2000 r. zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., nie stanowi dowodu na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę. Wnioskodawca domagał się potwierdzenia nabycia gruntu o pow. [...] m2, a w powyższym wypisie jedynie część działki nr [...], została oznaczona jako użytek drogowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości była osoba fizyczna. Istota sporu sprowadza się do oceny czy nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], położona w gminie [...], była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg [...] z dnia [...] października 2010 r., gdzie stwierdzono, że działka nr ew. [...] "leży w pasie drogi powiatowej nr [...], jak i to, że "droga nr [...] była utrzymywana do dnia 31 grudnia 1998 r. przez poprzednika prawnego, tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych. Ponadto także oświadczenie E. C., [...], z dnia [...] lipca 2010 r. wskazuje, że przebieg drogi nr [...], relacji [...] oraz jej szerokość od 1997 r. (aż do dnia złożenia tegoż oświadczenia) nie uległy zmianie. Jednakże, jak słusznie zauważył organ administracji, powyższe twierdzenia nie mają oparcia w materiale materiał dokumentacyjnym sprawy. I tak, bez wątpienia dokumentem tym nie może być mapa z projektem podziału działki nr [...] ha, przyjęta do Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] pod nr [...] w dniu [...] października 2009 r. Mapa ta bowiem nie odzwierciedla stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Prawidłowo Minister wskazał, że sporządzona odręcznie adnotacja przez Naczelnika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa – M. K., dotycząca oznaczenia przebiegu granic pasa drogowego (mającego obejmować działkę [...]), nie może potwierdzać zajęcia spornej działki, albowiem adnotacja ta nie jest opatrzona podpisem uprawnionego geodety. Prawidło także organ odwoławczy nie dał wiary dokumentowi pn. "Pomiar uzupełniający i podział działki nr ew. [...] obręb [...]". Dokument ten bowiem odnosi się jedynie do działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i tylko co do nich stwierdza, że działki te znajdują się pod poszerzoną drogą publiczną. Odnosząc się zaś do wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zauważyć należy iż wprawdzie Starosta stwierdza w nim, że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] była przeznaczona pod drogę (pow. [...] ha), jednakże dokument ten wobec okoliczności, iż roszczenia dotyczą części działki nr [...], tj. [...] o pow. [...] ha jak i tego że brak jest mapy lub innego dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, obrazującego stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. – nie może być samodzielną podstawą do wydania decyzji pozytywnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1