I SA/Wa 323/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/ Wa 323/05 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] negatywnie opiniujące podział nieruchomości położonej we wsi S., gmina R., stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...], i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2003 roku M. S. wystąpiła o dokonanie podziału opisanej na wstępie nieruchomości tak, aby: a) działkę nr [...] podzielić na działki: o numerach: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, b) działkę nr [...] podzielić na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, c) działkę nr [...] podzielić na działki o numerach: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2 . W dniu [...] marca 2004 r. Wójt Gminy R. - działając w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) wydał postanowienie opiniujące negatywnie możliwość podziału ww. działek, W uzasadnieniu podał, iż projektowany podział nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem choć działki [...],[...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na planie symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej przeznaczone pod zorganizowaną działalność inwestycyjną, zainwestowaną różnymi formami zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji usługowych winny - wg planu - mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej i do infrastruktury technicznej, zaś przedstawiona do wniosku koncepcja zagospodarowania przestrzennego zawierała braki, które - mimo wezwania do ich uzupełnienia - nie zostały usunięte. Braki te dotyczyły nieuwzględnienia w koncepcji zagospodarowania usytuowania infrastruktury technicznej (§19 ust. l Planu) i niezgodności projektu podziału z koncepcją zagospodarowania przez nieuwzględnienie linii rozgraniczających ulic, które zapewniają wydzielanym działkom dostęp do drogi publicznej i do infrastruktury technicznej. W szczególności podniesiono, że droga o szerokości 3 m. nazwana ulicą [...] (dz. ew. nr [...]) nie stanowi drogi publicznej i w drodze tej nie znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej, a przedstawiona koncepcja podziału i zagospodarowania traktuje drogę tę jako drogę publiczną podczas, gdy projektowana sieć infrastruktury technicznej połączona jest z nieistniejącą siecią infrastruktury w ulicy [...], Wskazano także, że nie zostały przedłożone zgody osób trzecich na lokowanie na ich działkach dróg i sieci infrastruktury technicznej (§19 ust. 3 Planu). A ponadto - wobec ustalenia w koncepcji zagospodarowania nowego przebiegu ciągów komunikacyjnych – nieprzedłożono także zgód właścicieli działek przylegających do istniejących ulic na zmianę ich przebiegu (§41 ust. 15 Planu) oraz zgód właścicieli działek, przez które zaprojektowano nowy układ komunikacyjny. Podniesiono również, iż w opisie przedstawionej koncepcji przewidziano poszerzenie ul. [...] (dz. ew. [...]) po obu jej stronach od osi drogi, co oznaczało, iż wnioskodawca zakładał jej poszerzenie również na terenie sąsiedniej gminy - Gminy L., nie wykazując, iż poszerzenie to jest możliwe (brak ustaleń wynikających z ewentualnego planu zagospodarowania Gminy L.). Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła wnioskodawczyni, która podniosła, że postanowienie to narusza §16 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części terenów we wsi S. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 130 z dnia 28 czerwca 2001 r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami tegoż miejscowego planu. Kolegium rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej w dniu [...] listopada 2004 r. powołało się na przepis art. art. 93 ust.1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) podnosząc, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi a nie jest on dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do tego rodzaju drogi uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy R., negatywnie opiniując planowany podział nieruchomości działał w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem przewidywał w §16 pkt 3 i 4, iż wydzielane działki winny mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej i do infrastruktury technicznej (za bezpośredni dostęp do drogi publicznej plan uznawał przy tym także dostęp poprzez drogę niepubliczną) i wymagał, aby przy podziale nieruchomości na więcej niż 3 działki, była opracowana koncepcja zagospodarowania, w celu wyznaczenia linii rozgraniczających ulic, miejsc lokalizacji zabudowy i sytuowania infrastruktury technicznej. Ponadto plan ustalał także zasadę lokowania sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających ulic; w uzasadnionych wymogami technicznymi przypadkach dopuszczono prowadzenie sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi ulic, na działkach stanowiących własność osób trzecich, ale po uzyskaniu ich zgody (§19 ust. 2. i 3.). Nadto w §41 ust. 15 plan zezwalał na zmianę przebiegu istniejących ulic w tym [...] i [...] za zgodą wszystkich właścicieli działek do niej przyległych (zgoda dotyczyła odcinka przylegającego do działki). Wobec faktu, iż wydzielane działki nie miały zapewnionego bezpośredniego dostępu do infrastruktury technicznej, bowiem przy założeniu w koncepcji zagospodarowania przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi ulic, na działkach stanowiących własność osób trzecich nie przedłożono zgód tych osób i wobec ustalenia w koncepcji zagospodarowania nowego przebiegu ciągów komunikacyjnych zachodziła sprzeczność podziału przedmiotowych działek z planem z powodu braku zgód wszystkich właścicieli działek przylegających do istniejących ulic w tym [...] i [...] na zmianę ich przebiegu (wymóg zawarty w §41 ust. 15 Planu) oraz zgód właścicieli działek, przez które zaprojektowano nowy układ komunikacyjny, Kolegium uznało, że przepisy prawa miejscowego - a takim przepisem był obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - są bezwzględnie obowiązujące i podzielając stanowisko Wójta Gminy R., utrzymało w mocy jego postanowienie. Orzeczenie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła zainteresowana. W skardze M. S. wniosła o uchylenie obu wydanych w przedmiotowej sprawie postanowień, zarzucając im naruszenie § 16 pkt 4, § 19 pkt 3, § 41 pkt 1 ppkt 2 i pkt 15 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla części terenów wsi S. oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca w szczególności twierdziła, iż wobec nie sprecyzowania przez plan szczegółowo, w jaki sposób koncepcja zagospodarowania miała zostać przygotowana i co powinna zawierać, winna być ona "ogólnym ujęciem", które ma jedynie pokazać techniczną możliwość przyjętych rozwiązań, a nie ich realizację na etapie podziału i przygotowywania koncepcji. Pokazała ona jednak techniczną możliwość sytuowania infrastruktury technicznej w taki sposób, aby wydzielane działki miały do niej dostęp, zaś wymóg uzyskania zgód osób trzecich na lokowanie na ich działkach dróg i sieci infrastruktury technicznej oraz na zmianę przebiegu ul [...] nie znajdował żadnego uzasadnienia w świetle przepisów planu miejscowego i innych przepisów prawa, gdyż, jej zdaniem, osoby trzecie nie były stronami przedmiotowego postępowania i nie miały z podziałem żadnego związku. Nadto skarżąca podnosiła, że nieprawidłową była interpretacja przez organy postanowień planu w zakresie dotyczącym dostępu wydzielanych nieruchomości do drogi publicznej, bowiem koncepcja zagospodarowania spełniała wymogi planu, który uznaje w §16 pkt 4) za bezpośredni dostęp do drogi publicznej dostęp poprzez drogę niepubliczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo podnosząc, że zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego był chybiony, bowiem w sprawie nie były zbierane dowody a istotą rozstrzygnięcia była wyłącznie interpretacja przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się przy tym do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenie prawa i to uczynione przez organy obu instancji i okoliczność ta skutkowała uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień. Należy podzielić zarzuty zawarte w skardze, że wymagana planem miejscowym zagospodarowania terenu koncepcja zagospodarowania - w przypadku podziału nieruchomości na więcej niż trzy działki - dotyczyć mogła jedynie nieruchomości podlegającej podziałowi a nie także obszaru położonego wokół ( § 16 ust. 4 Planu). Przedmiotem postępowania podziałowego jest bowiem konkretny grunt. Zatem twierdzenia organów, że w wyniku podziału nastąpić miała zmiana ciągów komunikacyjnych (zmiana przebiegu ulic) nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, bowiem projekt podziału przedmiotowych działek ani koncepcja ich zagospodarowania takiej zmiany nie przewidywały. Tego rodzaju zmiany zostały natomiast wykazane na dodatkowej, przykładowej koncepcji zagospodarowania całego terenu objętego Planem, którą skarżąca przedstawiła jako jedynie materiał poglądowy (na życzenie urzędnika Gminy) i koncepcja ta istotnie odbiegała częściowo od planu zagospodarowania. Przedmiotem jednak oceny winien być projekt podziału i dołączona doń koncepcja zagospodarowania wydzielonych działek. Słusznie także podniesiono w skardze, że żaden przepis nie konkretyzuje w jakiej formie (opisowej czy graficznej ewentualnie w obu tych formach) koncepcja ta winna być przedstawiona i dokładnie jakie treści zawierać. Z tego względu, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż w tej sytuacji mogła przypuszczać, że tego rodzaju koncepcja zawierać winna jedynie pewne założenia ogólne i, że pozostawiono dowolność w jakiej formie zostanie ona przedstawiona. W ocenie Sądu – w związku z brakiem szczegółowej regulacji w tym zakresie – należało istotnie przyjąć, że na etapie wstępnego opiniowania projektu podziału nieruchomości – nie można wymagać od właściciela gruntu szczegółowego zaprojektowania zagospodarowania poszczególnych działek. Wg Planu teren na którym znajduje się podlegająca podziałowi nieruchomość przeznaczony został generalnie pod zabudowę mieszkaniową z usługami i temu celowi odpowiadała koncepcja jego zagospodarowania przedstawiona przez M. S.. Wskazała ona w niej, że celem sporządzonego projektu podziału było wydzielenie działek pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. Stawianie natomiast zarzutu, że projekt podziału nie spełniał warunku zawartego w § 19 ust. 1 Planu było o tyle nietrafne, że przepis ten odnosi się nie do właściciela nieruchomości, którą chce podzielić, ale do inwestora, który zobowiązany jest przed oddaniem obiektów do użytkowania, wyposażyć je w szereg urządzeń natury technicznej. Ponadto, jeśli wg organu przedstawiona koncepcja zagospodarowania wydzielanych działek winna być także sporządzona w formie graficznej to organ winien, przed wydaniem rozstrzygnięcia zobowiązać do tego skarżącą wyznaczając jej stosowny termin. Ponieważ tego rodzaju zobowiązanie nie miało miejsca, a rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o koncepcję złożona w formie opisowej i nieprzydatną w sprawie, wyżej wspomnianą koncepcję zagospodarowania terenu w całości należało istotnie uznać, że sprawa nie została rzetelnie wyjaśniona. Odnosząc, się do kwestii dostępu nowopowstałych działek do drogi publicznej, trzeba stwierdzić, że - zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), która nawiasem mówiąc w tym brzmieniu obowiązywała już w dacie orzekania przez Kolegium (organ ten wskazał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia ustawę o gospodarce nieruchomościami w wersji określonej Dziennikiem Ustaw z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za taki dostęp ustawa jednak przyjmuje także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla nich innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wspomniany Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tej materii, aby wydzielane działki miały zapewniony dostęp do drogi publicznej i do infrastruktury technicznej i również traktował za bezpośredni dostęp do tego rodzaju drogi - dostęp przez drogę niepubliczną (§ 16 ust. 3 i 4 Planu). Projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zakładał, że część działek będzie miała dostęp bezpośredni do ulicy [...] a oprócz tego proponował wydzielenie drogi dojazdowej, do której dostęp będą miały wszystkie nowopowstałe działki a która to droga prowadzić miała do ulicy zwanej ulicą [...]. Obecnie ulica ta ma istotnie szerokość tylko 3 m. ale – zgodnie z planem stanowi ona tzw. ulicę lokalną a ulice te wg § 41 ust 1 pkt 2 Planu winny mieć poszerzoną szerokość tak, aby w liniach rozgraniczających posiadać szerokość 12 m. Z tego też powodu skarżąca w projekcie podziału swojej nieruchomości zaplanowała odstąpienie na potrzeby tej ulicy 4,5 m ze swojego terenu. Projekt podziału natomiast nie przewidywał - wbrew sugestiom organów - zabrania kolejnego 4,5 m z terenu leżącego po drugiej stronie ulicy. Obrazowała to jedynie wspomniana dodatkowa koncepcja poglądowa stanowiąca propozycję zagospodarowania całości terenu, która – co wyżej stwierdzono – nie mogła stanowić podstawy orzekania w sprawie. Z tych powodów Sąd uchylił oba zaskarżone postanowienia stojąc na stanowisku, że dokonana przez organy wykładnia przepisu § 19 ust. 1 Planu nie była prawidłową, przedstawione w uzasadnieniach obu orzeczeń zastrzeżenia do projektu podziału odnosiły się nie do niego i do opracowanej koncepcji zagospodarowania dzielonego gruntu a dotyczyły materiału złożonego jedynie jako materiał poglądowy. Ponadto, odmawiając pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, organ nie uwzględnił, że – zgodnie z planem - ulica [...] jako ulica lokalna będzie poszerzona. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien jako podstawę rozstrzygnięcia traktować jedynie projekt podziału nieruchomości i koncepcję zagospodarowania terenu dzielonego oraz ewentualnie zobowiązać skarżącą do jej uzupełnienia się w formie graficznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.