I SA/Wa 323/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury z [...] września 2004 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Prezydenta Miasta B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 323/06 Uzasadnienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2004 r., nr [...] odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków działek o numerach geodezyjnych: [...] zlokalizowanych na terenie zespołu zabudowań mieszkalnych, koszarowych, administracyjnych, gospodarczych i magazynowych dawnego M. położonych przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że rozpoznając sprawę, jako organ pierwszej instancji, Minister Kultury decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków wyżej wymienionych działek zlokalizowanych na terenie dawnego M. w B. przy ul. [...], gdyż spowodowałoby to naruszenie układu funkcjonalno - przestrzennego tego zabytkowego zespołu, którego wartość historyczna i naukowa była podstawą wpisu do rejestru zabytków. Wpis do rejestru zabytków nastąpił na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1996 r., nr [...]. Z opinii Działu Ekspertyz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z dnia 29 sierpnia 2005 r., wydanej po dokonaniu oględzin przedmiotowych działek w dniach 10 czerwca 2005 r. i 17 sierpnia 2005 r., wynika, że działki o numerach ewidencyjnych [...] wchodziły w skład dawnego zespołu funkcjonalno – przestrzennego M. w B., stanowiąc integralnie związane z częścią koszarową zaplecze szkoleniowo – treningowe, ze znajdującą się na terenie działki nr [...] strzelnicą pochodzącą z okresu międzywojennego oraz urządzeniami ziemnymi służącymi do ćwiczeń wojskowych w części południowej działki nr [...]. Z kolei działki o numerach [...] i [...], według powyższej opinii, znajdowały się zawsze w obrębie ścisłego centrum koszarowego. Organ odwoławczy podkreślił, że w powyższej opinii Działu Ekspertyz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wyrażono jednoznaczne stanowisko, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art.13 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalające na skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowych działek. We wskazanej opinii odniesiono się również do planu sytuacyjnego z 1923 r., jak również do kopii planu miasta B. z 1937 r. Odnośnie planu z 1923 tj. schematu projektowanego ogrodzenia części koszarowej jednostki wojskowej opiniujący uznali, iż plan ten określał teren ścisłej ochrony najważniejszych obiektów wojskowych i nie obejmował terenów integralnie przynależnych i związanych z funkcjonowaniem jednostki, takich jak: strzelnica, tereny ćwiczeń wojskowych, części gospodarczej, leżących poza obszarem ścisłego dozoru wojskowego. W odniesieniu do planu miasta B. z 1937 r. sporządzający opinię stwierdzili, że zachodnia granica zespołu koszarowego nie była nigdy jednoznacznie określona a wojsko poza obszarem ścisłych koszar wykorzystywało również w celach szkoleniowych i ćwiczebnych rozległy teren usytuowany na zachód i południe od budynków koszarowych. W dalszej kolejności organ orzekający, odnosząc się do złożonych przez Prezydenta miasta B. dowodów w postaci : projektu linii wysokiego napięcia z 12 lutego 1965 r. oraz mapy sytuacyjno - wysokościowej inwentaryzacji urządzeń podziemnych z dnia 30 grudnia 1978 r., które miałyby potwierdzać fakt, że strzelnica przedstawiona na planie z 1937 r.( znajdująca się na działce [...]) nie jest tożsama z obecnie istniejącą strzelnicą wraz z budynkiem magazynowym wbudowanym w kulochwyt, stwierdził, że dowody te nie stanowią nowych ustaleń, na podstawie których miałaby ulec zmianie obecna granica ochrony konserwatorskiej przedmiotowego obiektu. Ponadto istniejąca strzelnica, która została przebudowana w latach powojennych, zawsze znajdowała się w otoczeniu omawianego zabytku. Wydający decyzję organ powołał się również na Kartę Wenecką, w której zostały określone i zdefiniowane zasady konserwacji zabytków i budownictwa. Konserwacja zabytków rozumiana jako obowiązek ciągłości ich należytego utrzymania, a więc podejmowania działań nie stwarzających zagrożenia dla substancji zabytkowej oraz umożliwiających postrzeganie i odbiór wartości zabytkowych, obejmuje także ochronę jego otoczenia. Ochrona ta polega na zakazie prowadzenia takich działań w otoczeniu zabytku, które mogłyby zmienić relacje przestrzenne między obiektem a jego otoczeniem. Stąd objęcie ochroną konserwatorską działek o numerach: [...], które mają na celu stwarzać otoczenie układu przestrzennego koszar. W ocenie Ministra Kultury nie zachodzi żadna z przesłanek art.13 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż układ funkcjonalno – przestrzenny zabytkowego zespołu koszarowego i tym samym działek, na których znajduje się ten obszar nie uległy zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również nie zostały one zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta B., działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie art.7, 11 i 77§1 kpa oraz art.13 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm.). Według skarżącego organ oparł się jedynie na opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków i nie poczynił prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na przeprowadzonych dowodach a opinia ta nie powinna wiązać organu, lecz podlegać jego ocenie, jak każdy inny dowód. Ma to miejsce, w szczególności w sytuacji, gdy opinia , jak w niniejszej sprawie, opiera się na domysłach i hipotezach z użyciem sformułowań : " wydaje się " ; " z dużym prawdopodobieństwem" i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. A ponadto opinia ta nie odniosła się do istotnego faktu, a mianowicie, że kserokopia mapy rosyjskiej dołączona do opracowania i oznaczona, jako "[...]" nie jest mapą w skali 1:8000, lecz może być rosyjską mapą topograficzną w skali 1: 80 000. W skardze przytoczono obszerny fragment Studium historyczno – przestrzennego autorstwa B. T., z którego wynika, według skarżącego, w sposób nie budzący wątpliwości, że działki o numerach [...] znajdowały się poza obszarem koszar. W dalszej kolejności skarżący powoływał się na złożone do akt sprawy dokumenty: plan sytuacyjny koszar z 1923 r. z projektowanym ogrodzeniem oraz plan miasta B. z 1937 r., z których , w jego ocenie, wynika jednoznacznie, że wnioskowane do skreślenia działki nr [...] usytuowane były poza historycznymi granicami zespołu zabudowań dawnego M., bowiem granice koszar wyznaczało ogrodzenie przedstawione na planie z 1923 r. Ponadto w skardze podkreślono, że organ nie wziął pod uwagę planu miasta B. z 1937 r., sporządzonego na podstawie reambulowanych planów pomiarowych i fotoplanów przez mierniczego przysięgłego inż. S. C. Linie przedstawione na tym planie są konkretnymi granicami działek, według stanu ewidencji gruntów i stanu własności z 1937 r., a nie przypadkowymi liniami, jak to wynika z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Skarżący podniósł także, że powoływane w opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków opracowanie K. S. dotyczyło [...] Dywizjonu [...] a nie M., którego dotyczy opracowanie "[...]" autorstwa B. T. Prezydent Miasta B. wskazał również na sprzeczności występujące w uzasadnieniu decyzji, bowiem organ przyjmuje, że M. zajmował cały teren objęty decyzją o wpisie do rejestru zabytków, ale też stwierdza, że objęcie ochroną konserwatorską działek o numerach [...] o powierzchni [...] ha ma na celu stwarzać otoczenie układu przestrzennego koszar. Organowi drugiej instancji zarzucono również, że rozstrzygając przedmiotową sprawę pominął bardzo istotne dowody w postaci planów – dokumentów geodezyjnych, jednoznacznie wskazujących sytuację w terenie. W końcu w skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędną interpretację tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Na wstępie należy stwierdzić, ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury z dnia [...]września 2004 r., aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Stosownie do art. 61§1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktach sprawy brak jest zarówno wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, jak również brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikać by mogło, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta B., lecz w aktach sprawy brak takiego wniosku. Ten brak uniemożliwia, ocenę czy wniosek, o ile został złożony, dotyczył wszystkich działek objętych decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1996 r. tj. działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi według tej decyzji : [...]. W piśmie z dnia 5 października 2005 r., poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, Prezydent Miasta B. oświadczył, iż podtrzymuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 października 2004 r. w części dotyczącej skreślenia z rejestru zabytków gruntu oznaczonego, jako działki nr [...] ( k.108 i k.105 verte). Również zarzuty skargi złożonej do Sądu dotyczą powyższych działek. W tej sytuacji rolą organu odwoławczego było zbadanie zakresu przedmiotowego wniosku o skreślenie z rejestru zabytków i zapytanie odwołującego się, czy wniosek modyfikuje. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji dotyczy bowiem odmowy skreślenia z rejestru zabytków działek o numerach ewidencyjnych: [...], co w kontekście pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 5 października 2005r., oznaczałoby rozstrzygnięcie również o działkach nie objętych wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1996 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków dotyczy nieruchomości oznaczonej, jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] natomiast decyzja Ministra Kultury o odmowie skreślenia z rejestru zabytków dotyczy nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi : [...]. W aktach sprawy znajdują się dwie decyzje Prezydenta Miasta w B. : jedna z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha na dwie działki o numerach [...] oraz druga decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. o podziale działki nr [...] na działki o numerach [...]. Brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentu dowodzącego, że działki o numerach ewidencyjnych [...] objęte były decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Nie została bowiem złożona ani stosowna decyzja o podziale ani wypis z rejestru gruntów, z których wynikałyby zmiany numeracji działek objętych decyzją o wpisie do rejestru zabytków a dotyczące utworzenia działek o numerach [...]. Nie wynika to również z załącznika do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 1996 r. ( K.1 akt), na którym to załączniku nie wskazano żadnych numerów ewidencyjnych nieruchomości. Mając na uwadze powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.7, 61§1,77§1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a rodzaj i charakter naruszeń uzasadniają uchylenie decyzji obydwu instancji z mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt.2 i 3 wyroku uzasadnione jest treścią art.152 i 200 wyżej powołanej ustawy.